探索零基預算背景下政府采購經(jīng)費管理改革方向

【探討與爭鳴】

探索零基預算背景下政府采購經(jīng)費管理改革方向

■ 鄧微子 李松華

在推行零基預算的背景下，項目預算成為政府采購經(jīng)費管理的基本方法。從某種意義上說，政府采購經(jīng)費管理主要是對項目經(jīng)費的管理。在當前過緊日子的形勢下，探索項目經(jīng)費的管理機制及其發(fā)展方向，充分挖掘經(jīng)費管理效益，對于深化政府采購制度改革，具有重要的現(xiàn)實意義。

機制探索

政府采購項目經(jīng)費管理機制主要是項目經(jīng)費管理的機構(gòu)設(shè)置和責權(quán)劃分，是決定項目經(jīng)費管理成效的基礎(chǔ)性因素。筆者認為，依據(jù)不同的項目類型、投資規(guī)模，可探索對項目經(jīng)費管理采取以下幾種模式：經(jīng)常性項目依托現(xiàn)行部門管理，中小型項目實行項目組管理，大型項目實行專設(shè)機構(gòu)管理。

——對經(jīng)常性項目經(jīng)費的現(xiàn)行部門管理機制。經(jīng)常性經(jīng)費項目主要是年度預算需要經(jīng)常安排的一般經(jīng)費項目，如會議、活動等，主要依托現(xiàn)行管理部門，按照職責分工進行管理。

項目決策機構(gòu)是指掌管和決定項目是否立項、是否納入預算的機構(gòu)。按現(xiàn)行管理體制，這里主要是指各級黨委。決策機構(gòu)具有對項目經(jīng)費的決定權(quán)，對項目經(jīng)費管理負全責，并具有檢查權(quán)、處置權(quán)。

一般項目的執(zhí)行機構(gòu)與提出機構(gòu)是一致的，通常是擔負任務(wù)的具體事業(yè)部門。項目執(zhí)行機構(gòu)具有對項目的提出、論證、建議權(quán)，以及在執(zhí)行過程中的經(jīng)費使用權(quán)。經(jīng)常性項目通常不需要另行論證，可由事業(yè)部門根據(jù)任務(wù)需要提出，經(jīng)財務(wù)部門預算審查后報黨委批準。

經(jīng)常性項目的經(jīng)費管理機構(gòu)是各級財務(wù)部門。財務(wù)部門應(yīng)具有對項目經(jīng)費的預算建議權(quán)、資金控制權(quán)、開支監(jiān)督權(quán)，主要負責項目經(jīng)費的預算報批、資金撥付、支出審核等工作。

項目監(jiān)督機構(gòu)主要是指各級審計部門，對經(jīng)常性項目經(jīng)費的使用情況進行專門監(jiān)督。經(jīng)常性項目經(jīng)費管理使用情況的監(jiān)督主要體現(xiàn)在日常預算經(jīng)費審計之中，必要時開展專項審計。

——對中小型項目的項目組管理機制。相較于經(jīng)常性項目，中小型項目具有項目投資較大、持續(xù)時間較長、管理要求較高和項目相對重要等特點。因此，由設(shè)立的臨時性項目組對項目進行全面管理，是中小型項目管理的主要模式。

中小型項目通常由事業(yè)部門依據(jù)任務(wù)需要提出需求，并對項目的必要性、可行性進行論證，報具有項目決策權(quán)的機構(gòu)審查。項目決策機構(gòu)認為具備相應(yīng)的立項條件后，根據(jù)項目特點可委托有關(guān)專業(yè)部門組織進一步論證，或要求主辦部門成立臨時項目組以及經(jīng)費管理小組，正式啟動項目決策管理程序。

項目經(jīng)費管理小組是項目管理的重要職能機構(gòu)，由項目主辦部門負責組建、項目經(jīng)費管理有關(guān)部門人員組成，通常包括項目負責人、主辦部門財務(wù)人員和專職財務(wù)部門人員等。其主要任務(wù)是在項目論證、立項報批的基礎(chǔ)上履行預算編制、資金保障、支出管理、效益考評等職責，確保項目經(jīng)費的科學分配與合理使用。筆者認為，該小組可采用靈活的運作方式，即小組成員平時在原工作崗位，根據(jù)項目進展情況由項目負責人召集并處理項目經(jīng)費管理事宜。

以項目組為核心的項目經(jīng)費管理，其資金保障仍需依托現(xiàn)有財務(wù)部門。項目經(jīng)費的預算審查、報批等按照統(tǒng)一的規(guī)程運作，但項目的預算、支出管理等具體工作則由經(jīng)費管理小組承辦。項目負責人通常由主辦事業(yè)部門人員擔任，項目經(jīng)費的管理使用應(yīng)由主辦事業(yè)部門牽頭，項目經(jīng)費的借款、結(jié)算、報銷和核算等具體管理工作則由事業(yè)部門的指定人員和專職財務(wù)部門的分工人員合作完成。

——對大型項目的專設(shè)機構(gòu)管理機制。大型項目主要是指投資規(guī)模大、持續(xù)時間長、涉及單位多、管理難度高的工程和科研等項目。通常由設(shè)立的專門機構(gòu)全面負責對項目的論證、建設(shè)和經(jīng)費使用。

大型項目可由與項目有關(guān)的事業(yè)部門上報需求報告，也可由有關(guān)科研機構(gòu)以研究報告的形式提出立項建議。決策機構(gòu)在審查立項報告后，委托有關(guān)事業(yè)部門或獨立的科研機構(gòu)組成專門的項目論證組，進行項目建設(shè)方案和經(jīng)費需求論證，為項目投資決策提供科學依據(jù)。因此，大型項目的投資是在科學、規(guī)范的基礎(chǔ)上決策的。其決策權(quán)往往集中在高層決策機關(guān)，但項目論證具有實質(zhì)性意義。這是大型項目決策區(qū)別于經(jīng)常性項目和中小型項目的重要特征。

大型項目的重要性決定了設(shè)立專門的項目經(jīng)費管理部門是必不可少的。項目經(jīng)費管理部門主要是在項目管理機構(gòu)的領(lǐng)導下承擔項目經(jīng)費的保障和管理任務(wù)，負責立項后項目預算報批、賬戶開設(shè)、經(jīng)費核算、支出管理、經(jīng)費決算、效益評估等一系列與項目經(jīng)費有關(guān)的管理工作，相當于項目管理機構(gòu)的專設(shè)財務(wù)部門。項目投資總額一經(jīng)項目投資決策機構(gòu)批準，項目經(jīng)費管理部門應(yīng)依據(jù)項目實施方案編制年度經(jīng)費預算，申請項目撥款，建立賬簿進行會計核算。對于一些特殊項目，項目經(jīng)費管理部門還需依據(jù)統(tǒng)一的項目經(jīng)費管理規(guī)定，制定本項目經(jīng)費管理的具體實施細則，規(guī)范項目內(nèi)部各具體業(yè)務(wù)部門經(jīng)費借款、審批、結(jié)算、報銷等財務(wù)行為。

大型項目的經(jīng)費管理部門具有與財務(wù)部門相同的職能，專門負責項目經(jīng)費的使用、管理及效益。在兩種不同的管理體制下，項目經(jīng)費管理部門與項目決策管理機構(gòu)的關(guān)系有所不同。一種是項目經(jīng)費管理部門隸屬于項目管理機構(gòu)，對項目管理機構(gòu)負責；另一種是項目經(jīng)費管理部門作為項目決策機構(gòu)財務(wù)部門的派出機構(gòu)，在項目經(jīng)費管理上相對獨立，對決策機構(gòu)及其財務(wù)部門負責。為便于獨立管理和專門負責，通常采取經(jīng)費管理部門隸屬于項目管理機構(gòu)的形式實施管理。

改革方向

對現(xiàn)行的政府采購項目經(jīng)費管理機制進行改革，筆者認為，應(yīng)按照嚴格項目經(jīng)費管理和提高經(jīng)費使用效益的總要求，與現(xiàn)行零基預算制度相適應(yīng)，逐步實現(xiàn)“論證科學、管理規(guī)范、全程監(jiān)管”的項目經(jīng)費管理目標。

——切實加強政府采購項目需求管理。全面落實《政府采購需求管理辦法》要求，督促采購人按照“誰采購、誰負責”的原則，建立健全采購需求管理制度，細化工作要求和執(zhí)行標準，明確崗位權(quán)限和職責，建立采購需求審查工作機制。采購人可以自行組織采購需求調(diào)查、確定采購需求和編制采購實施計劃，也可以委托專業(yè)第三方機構(gòu)開展。委托專業(yè)第三方機構(gòu)的，應(yīng)簽訂委托協(xié)議，明確各方的職責分工和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并提前做好相關(guān)費用的預算。采購人對采購需求和采購實施計劃的編制負有主體責任，包括第三方機構(gòu)采購需求管理結(jié)果的確認。主管預算單位要切實擔負起指導本部門采購需求管理工作的職責，加強對所屬預算單位的督促、指導和監(jiān)督。

在落實需求管理時，還應(yīng)注意以下三點：一是穩(wěn)步推進。通過加強對采購項目全生命周期的管控，前置成本管控與風險意識。從項目前期的采購需求確定、采購文件編制，到采購活動實施、合同簽訂及履約執(zhí)行，再到后期的績效評價，要將風險防控貫穿全過程，有效提高資金使用效益。二是確保效能。采購文件應(yīng)準確、全面地反映采購標的的質(zhì)量要求和技術(shù)標準，減少因采購文件不合理而引發(fā)的質(zhì)疑、投訴。三是促進公平。降低供應(yīng)商參與政府采購活動的交易成本，讓符合條件的供應(yīng)商都有機會參與政府采購活動，促進市場的公平、良性競爭，提高政府采購的透明度和公信力。

——有效確保政府采購項目獨立核算。一是完善現(xiàn)有的會計核算制度。調(diào)整會計科目設(shè)置，會計部門要在經(jīng)費科目下按具體的項目進行會計核算，并根據(jù)確定的預算指標記貸方，屬于項目經(jīng)費開支范圍的經(jīng)費支出記借方。經(jīng)費決算也要具體到每個預算項目，在經(jīng)費科目下按具體預算項目的開支上報決算，以便考察分析項目經(jīng)費管理情況。二是規(guī)范項目的預算編報程序。在維持性經(jīng)費全部實行標準化供應(yīng)的基礎(chǔ)上，按照分級負責原則，哪一級的項目由哪一級辦理和負責。各級上報的項目經(jīng)費需求必須按照嚴格的論證程序，經(jīng)各級組織專門的項目評估并簽署意見后逐級上報，以保證項目經(jīng)費需求編報的嚴肅性、科學性和準確性。

——精準實施政府采購項目績效評價。在合理劃分項目權(quán)責的基礎(chǔ)上，按照“誰承辦誰負責、誰投資誰監(jiān)督”的要求，明確項目經(jīng)費決策機構(gòu)、承辦機構(gòu)和財務(wù)部門在項目經(jīng)費績效評價中的職責。逐步形成政府采購項目預算績效管理制度體系，制定績效管理工作流程，細化績效評價標準，規(guī)范第三方參與績效評價。建立“部門職責—工作任務(wù)—項目目標”的績效目標體系，構(gòu)建“全面自評、部分復核、重點評價”的績效評價機制，建設(shè)“調(diào)整、整改、報告、公開、問責”的綜合應(yīng)用模式。必要時，還可設(shè)立重大項目稽查辦公室，專門負責重大項目經(jīng)費的績效評價。同時，以數(shù)字財政建設(shè)為依托，逐步推進政府采購項目績效管理數(shù)字化，不斷提升項目經(jīng)費管理能力的數(shù)字化、智能化水平。

（作者單位分別為中國農(nóng)業(yè)銀行廣州海珠支行、廣東省廣州市財政局）

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