如何阻斷政府采購暗箱操作

【實務(wù)探討】

如何阻斷政府采購暗箱操作

■ 蔣守華

政府采購暗箱操作是指政府采購當(dāng)事人，為達(dá)到讓個別供應(yīng)商中標(biāo)（成交）的目的，私下進(jìn)行影響公平公正的串通行為。筆者試圖從3個方面分析暗箱操作的形式，并探討防范暗箱操作的方法措施，以期為監(jiān)管部門提供參考。

暗箱操作的形式

筆者認(rèn)為，暗箱操作一般有事前暗箱操作、事中暗箱操作和事后暗箱操作3種形式。

事前暗箱操作是指政府采購項目尚未進(jìn)入采購程序時，供應(yīng)商就私下與采購人溝通，以期達(dá)成讓自己中標(biāo)（成交）的目的。一旦雙方達(dá)成共識或默契，該供應(yīng)商便四處活動，通過潛規(guī)則等手段阻止其他供應(yīng)商參與競標(biāo)。在擔(dān)心競標(biāo)供應(yīng)商不夠3家時，會找上另外兩家供應(yīng)商陪標(biāo)。陪標(biāo)供應(yīng)商，要么是自己的合作伙伴，要么是自己“一企多注”（一個控制人注冊多家公司）的關(guān)聯(lián)企業(yè)，由于后者陪標(biāo)更放心，所以市場上便流行“一企多注”現(xiàn)象。

對于這種情況，采購人也緊隨其后密切配合。一是會委托自己熟悉的代理機(jī)構(gòu)，以便讓其配合暗箱操作；二是會通過明示或暗示手段，動員其他前來咨詢的供應(yīng)商放棄競標(biāo)；三是會在采購文件中設(shè)定傾向性條款或主觀評審因素，以便在評審環(huán)節(jié)左右結(jié)果。

由于事前暗箱操作是在采購活動之外進(jìn)行，所以極具隱蔽性；在進(jìn)入采購程序后，各個環(huán)節(jié)和程序又做得天衣無縫、合法合規(guī)，所以又極具欺騙性。

事中暗箱操作是指項目進(jìn)入采購程序后，代理機(jī)構(gòu)、采購人代表與評審專家通過暗中勾結(jié)，以期達(dá)到讓某供應(yīng)商順利中標(biāo)（成交）的目的。采購人和代理機(jī)構(gòu)會在專家抽取或選擇上大做文章。

事中暗箱操作同樣具有隱蔽性，很難獲取有效證據(jù)，所以只能被動防范。如制定各種專家抽取規(guī)則、禁止相關(guān)人員進(jìn)入評審現(xiàn)場、對評審專家進(jìn)行物理隔斷、開展遠(yuǎn)程異地評審等。筆者認(rèn)為，這些防范手段不但耗費大量人力物力和管理成本，而且過多的防范措施還會影響采購效率。

事后暗箱操作是指采購活動結(jié)束后，因中標(biāo)（成交）供應(yīng)商不是事前、事中暗箱操作所期望的供應(yīng)商，采購人便以各種冠冕堂皇的理由取消其中標(biāo)（成交）資格。有的通過查找中標(biāo)（成交）供應(yīng)商存在的瑕疵，以此為由讓其主動放棄中標(biāo)（成交）資格；有的暗中鼓動未中標(biāo)（成交）供應(yīng)商進(jìn)行質(zhì)疑，采購人以質(zhì)疑事項成立為由改變中標(biāo)（成交）結(jié)果；有的主動承認(rèn)采購文件或采購程序存在問題，要求監(jiān)管部門認(rèn)定采購活動違法，責(zé)令重新組織采購活動。

暗箱操作防范措施

筆者認(rèn)為，防止暗箱操作，可以從這幾個方面來防范。

強(qiáng)化采購人內(nèi)控制度建設(shè)。開展政府采購內(nèi)控制度建設(shè)，既是采購人落實黨風(fēng)廉政建設(shè)和依法依規(guī)采購的重要制度支撐，也是監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管手段，防范采購人濫用采購權(quán)利和徇私舞弊暗箱操作的重要抓手。筆者認(rèn)為，一是要大力宣傳內(nèi)控制度建設(shè)的意義和重要性，讓采購人從思想意識上重視內(nèi)控制度建設(shè)；二是要對內(nèi)控制度建設(shè)進(jìn)行有效指導(dǎo)，讓采購人建立定崗定責(zé)、權(quán)責(zé)明確、相互制約、互相監(jiān)督的政府采購內(nèi)控制度；三是要建立內(nèi)控制度建設(shè)督導(dǎo)機(jī)制，對不建立內(nèi)控制度或內(nèi)控制度建設(shè)敷衍了事的部門單位進(jìn)行通報批評；四是要監(jiān)督采購人將內(nèi)控制度落實到日常采購活動中，在監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)采購人有暗箱操作等違法違規(guī)線索時，要將問題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察或?qū)徲嫴块T調(diào)查處理，對相關(guān)責(zé)任人按照采購人內(nèi)控制度的責(zé)任劃分追究責(zé)任。

嚴(yán)格執(zhí)行采購需求標(biāo)準(zhǔn)和采購文件標(biāo)準(zhǔn)文本。開展采購需求和采購文件標(biāo)準(zhǔn)化制定和應(yīng)用工作，是防范暗箱操作的重要手段。

關(guān)于制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)，《政府采購需求管理辦法》第九條規(guī)定：“采購需求可以直接引用相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范?！苯鼛啄?，財政部已經(jīng)制定了商品包裝、快遞包裝、綠色數(shù)據(jù)中心、計算機(jī)7個系列、綠色建筑和綠色建材、物業(yè)管理服務(wù)等政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)。一些地方財政部門也制定了適合當(dāng)?shù)氐恼少徯枨髽?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，各級財政部門除了要持續(xù)制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)外，還要把工作重點放在需求標(biāo)準(zhǔn)的落實應(yīng)用上。一是要制定落實采購需求標(biāo)準(zhǔn)的具體措施，保證采購人不折不扣地執(zhí)行需求標(biāo)準(zhǔn)；二是要對采購需求標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)講解，指導(dǎo)采購人如何應(yīng)用采購需求標(biāo)準(zhǔn)；三是要開展采購需求標(biāo)準(zhǔn)落實情況監(jiān)督檢查，對未執(zhí)行采購需求標(biāo)準(zhǔn)的，通過約談等方式責(zé)令整改，對情節(jié)嚴(yán)重或拒不改正的，將有關(guān)線索移交紀(jì)檢監(jiān)察或?qū)徲嫴块T進(jìn)行處理。

關(guān)于制定采購文件標(biāo)準(zhǔn)文本，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十二條規(guī)定：“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本編制招標(biāo)文件?！闭袠?biāo)（采購）文件是采購活動執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。政府采購項目種類繁多、內(nèi)容多變，采購文件標(biāo)準(zhǔn)文本制定難度較大，筆者認(rèn)為，可以發(fā)揮各級集中采購機(jī)構(gòu)的作用，由集中采購機(jī)構(gòu)牽頭編制集中采購項目的采購文件標(biāo)準(zhǔn)文本，財政部門在匯總梳理后，再分門別類確定、發(fā)布和應(yīng)用集中采購項目的標(biāo)準(zhǔn)文本?；蛘甙l(fā)揮社會骨干代理機(jī)構(gòu)的模范帶頭作用，社會骨干代理機(jī)構(gòu)在開展代理業(yè)務(wù)時，要注重依法依規(guī)編制采購文件，財政部門通過開展采購文件評選活動，評選出優(yōu)秀采購文件，再分門別類確定、發(fā)布和應(yīng)用分散采購項目的標(biāo)準(zhǔn)文本。此外，可以開展采購文件監(jiān)督檢查，對編制采購文件優(yōu)秀或良好的采購人和代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報表揚(yáng)，并對其良好做法進(jìn)行借鑒，作為完善采購文件標(biāo)準(zhǔn)文本的參考。對不執(zhí)行需求標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)文本的采購人和代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報批評。

暗箱操作的監(jiān)管

開展政府采購項目績效評價。通過對采購方式選擇是否合理進(jìn)行分析和評價，可反映采購人選擇采購方式的動機(jī)。通過對需求標(biāo)準(zhǔn)是否合理進(jìn)行分析和評價，可反映采購人確定該需求標(biāo)準(zhǔn)的意圖。如果發(fā)現(xiàn)采購人確定的需求標(biāo)準(zhǔn)不夠詳細(xì)和明確，除了可分析和評價其是否影響采購質(zhì)量外，還可洞察其是否有暗箱操作的意圖。通過對綜合評審法中的各個評審因素進(jìn)行分析和評價，可反映采購人設(shè)定各個評審因素的目的。例如：對于需求明確的貨物或服務(wù)項目，如果將價格分值設(shè)定在法律法規(guī)規(guī)定的最低限30分或10分，除了可分析和評價設(shè)定較低的價格分值是否合理、是否有利于節(jié)約資金外，還可洞察采購人不將價格作為主要評審因素的目的，是注重產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，還是另有其他目的。如果設(shè)定了過多的主觀評價因素，甚至設(shè)定了一些與產(chǎn)品性能和服務(wù)質(zhì)量無關(guān)的其他評審因素，很容易洞察到有事中暗箱操作的嫌疑。通過對各個供應(yīng)商最終得分進(jìn)行分析和評價，還可以反映該項目競爭性的強(qiáng)弱。例如：一個項目只有3家供應(yīng)商競標(biāo)，其中一家供應(yīng)商以較高的評審得分中標(biāo)（成交），另外兩家供應(yīng)商評審得分卻很低，除了可得出該項目競爭性較差的評價意見外，還可洞察到該項目有事前暗箱操作的嫌疑。

建立協(xié)同監(jiān)管和懲戒機(jī)制。《中華人民共和國政府采購法》對財政部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的政府采購監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定：各級人民政府財政部門依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)；審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與政府采購活動的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)督。

因此，財政部門在開展投訴舉報調(diào)查和政府采購項目監(jiān)督檢查時，經(jīng)認(rèn)定屬于違法違規(guī)問題的，除了按照法定職責(zé)進(jìn)行處理處罰外，屬于工作人員問題的，要將問題線索移交審計或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行審計和監(jiān)察處理。同理，審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的問題線索應(yīng)抄送財政部門，發(fā)揮財政部門的綜合監(jiān)管優(yōu)勢，依法打擊暗箱操作行為。另外，有條件的地區(qū)還可建立由財政、審計、監(jiān)察、公安、市場監(jiān)管等部門人員參加的政府采購監(jiān)督管理聯(lián)合辦公機(jī)制，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，共同打擊暗箱操作行為。

  （作者單位：山東省濰坊市財政局）

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