探析政府采購(gòu)三大問(wèn)題破解之道

【一線思考】

探析政府采購(gòu)三大問(wèn)題破解之道

■ 何元江

政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容。從1996年開(kāi)始試點(diǎn)到2003年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》開(kāi)始實(shí)施，我國(guó)政府采購(gòu)制度逐漸步入法治化管理軌道，沿著擴(kuò)面增量和規(guī)范管理的主線穩(wěn)步推進(jìn)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，政府采購(gòu)領(lǐng)域隨之出現(xiàn)了質(zhì)次價(jià)高、異常低價(jià)、投訴不絕等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)的形象。對(duì)此，本文試圖分析這些問(wèn)題的成因，并探析破解之道。

三大問(wèn)題及成因

——從資金使用效益角度看質(zhì)次價(jià)高問(wèn)題。政府采購(gòu)的初衷是為高效規(guī)范財(cái)政支出，提高財(cái)政資金使用效益，并積極通過(guò)宏觀調(diào)控手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。但在政府采購(gòu)活動(dòng)中往往出現(xiàn)質(zhì)次價(jià)高問(wèn)題，嚴(yán)重影響了調(diào)控效果。究其原因，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)。

一是采購(gòu)需求與預(yù)算編制不規(guī)范、不細(xì)致。在多數(shù)情況下，采購(gòu)經(jīng)辦人員對(duì)具體的采購(gòu)標(biāo)的僅限于會(huì)使用卻不熟知，導(dǎo)致其往往簡(jiǎn)單粗略地制定采購(gòu)需求。此時(shí)，如果采用的是最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，即價(jià)格作為決定性因素，那么某些供應(yīng)商便會(huì)有機(jī)可乘，即提供最低標(biāo)準(zhǔn)卻符合參數(shù)要求的產(chǎn)品來(lái)謀求中標(biāo)。如此一來(lái)，采購(gòu)結(jié)果可能與預(yù)期存在較大差距。采購(gòu)預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)充分考慮采購(gòu)需求、質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格、時(shí)間等多方面因素，但在實(shí)際操作中，有些部門(mén)或單位的采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)于粗略、不夠科學(xué)合理。這不僅在一定程度上提高了采購(gòu)項(xiàng)目的成交價(jià)格，而且也可能無(wú)法保證采購(gòu)質(zhì)量，進(jìn)而浪費(fèi)財(cái)政資金。

二是部分采購(gòu)單位對(duì)履約驗(yàn)收不重視、不嚴(yán)格。政府采購(gòu)政策實(shí)施多年來(lái)，鮮少出現(xiàn)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收不合格的情況，但為何會(huì)出現(xiàn)令人詬病的質(zhì)次現(xiàn)象？在筆者看來(lái)，這無(wú)形之中說(shuō)明了部分采購(gòu)單位并沒(méi)有認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行驗(yàn)收，僅僅是程序性地組織履約驗(yàn)收活動(dòng)、完成驗(yàn)收工作、簽訂政府采購(gòu)合同。有些單位甚至存在“不驗(yàn)只簽”的情況，最終導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果不符合要求或者與預(yù)期效果差距較大。

三是政府采購(gòu)本身的相對(duì)特殊性。其一，政府采購(gòu)設(shè)計(jì)之初對(duì)照的是市場(chǎng)平均價(jià)格，而非市場(chǎng)最低價(jià)格。因此，政府采購(gòu)的價(jià)格一般會(huì)處于市場(chǎng)價(jià)格的中段。其二，政府采購(gòu)的成交價(jià)格在很大程度上取決于參與投標(biāo)的供應(yīng)商。如果價(jià)格優(yōu)惠的供應(yīng)商因信息獲取不及時(shí)而未參與采購(gòu)活動(dòng)，則最終的成交價(jià)格并不會(huì)低。其三，政府采購(gòu)對(duì)保修年限普遍要求為3年以上、隨時(shí)上門(mén)服務(wù)等，相較于零售市場(chǎng)的商品和服務(wù)，這些要求明顯較高，無(wú)疑會(huì)增加采購(gòu)成本。

——從采購(gòu)市場(chǎng)秩序角度看異常低價(jià)問(wèn)題。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十條對(duì)異常低價(jià)作出規(guī)定，即明顯低于其他通過(guò)符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約，且投標(biāo)人不能證明合理性的投標(biāo)報(bào)價(jià)。異常低價(jià)不僅導(dǎo)致政府采購(gòu)項(xiàng)目的履約質(zhì)量低下，影響財(cái)政資金的使用效益，而且還會(huì)擾亂政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序。

一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異影響采購(gòu)公平。在實(shí)際操作中，存在投標(biāo)人報(bào)價(jià)與項(xiàng)目限價(jià)及平均報(bào)價(jià)更為貼近，但在符合性審查階段被評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定為不合理低價(jià)的情形。而報(bào)價(jià)與預(yù)算金額及平均報(bào)價(jià)都相差甚遠(yuǎn)的投標(biāo)人，有時(shí)卻通過(guò)了符合性審查。筆者認(rèn)為，根源在于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰、評(píng)審專家水平參差不齊，以及不同批次評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審尺度有差異，從而導(dǎo)致在不同項(xiàng)目中異常低價(jià)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果相差較大。由于評(píng)標(biāo)委員會(huì)擁有對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)合理性進(jìn)行評(píng)判的職權(quán)，故在沒(méi)有證據(jù)證明評(píng)審過(guò)程存在違法行為的情況下，無(wú)論是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，還是政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)，均難以推翻評(píng)標(biāo)委員會(huì)的認(rèn)定結(jié)果。

二是采購(gòu)人主體責(zé)任未落實(shí)到位。采購(gòu)人作為政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)主體和責(zé)任主體，具有核實(shí)異常低價(jià)的義務(wù)。鑒于采購(gòu)合同由采購(gòu)人簽訂履行并組織驗(yàn)收，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)其編制的預(yù)算和采購(gòu)產(chǎn)品的市場(chǎng)成交情況有充分的調(diào)查和了解，但現(xiàn)實(shí)情況卻大相徑庭。比如，部分采購(gòu)人代表在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)不發(fā)言，充當(dāng)“甩手掌柜”，或不熟悉采購(gòu)需求、不了解政府采購(gòu)規(guī)則，未充分履職。此外，對(duì)于在評(píng)審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的評(píng)審錯(cuò)誤，目前缺乏復(fù)核糾錯(cuò)機(jī)制，在一定程度上導(dǎo)致采購(gòu)人主體責(zé)任無(wú)法落實(shí)到位。

三是履約管理不足以及履約評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分運(yùn)用。加強(qiáng)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收管理，是保證采購(gòu)質(zhì)量、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，也是提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量的重要保證。但在實(shí)踐中，部分采購(gòu)人對(duì)履約管理認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致履約管理不足，如管理措施不細(xì)化、履約驗(yàn)收走過(guò)場(chǎng)、未依法追究違約供應(yīng)商責(zé)任等。此外，我國(guó)尚未建立對(duì)供應(yīng)商的履約管理和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，導(dǎo)致供應(yīng)商違約和違法成本過(guò)低。如果不從后端收緊，將異常低價(jià)中標(biāo)供應(yīng)商的不良履約行為納入監(jiān)管范圍，并建立全國(guó)范圍內(nèi)的履約評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，那么異常低價(jià)投標(biāo)行為將難以得到有效規(guī)制。

——從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境角度看投訴不絕問(wèn)題。質(zhì)疑投訴作為供應(yīng)商的法定救濟(jì)途徑，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有力舉措之一。隨著政府采購(gòu)信息的公開(kāi)化和透明化的程度不斷加深，供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，被質(zhì)疑投訴的采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量也在不斷攀升。

一是采購(gòu)人自身不規(guī)范或不合法的行為被投訴。有些采購(gòu)人受利益驅(qū)使，在采購(gòu)時(shí)不選擇價(jià)格實(shí)惠、質(zhì)量更優(yōu)的供應(yīng)商，而是故意讓熟識(shí)的供應(yīng)商中標(biāo)。比如，在采購(gòu)文件中標(biāo)明一些特殊的條件或要求，甚至找人陪標(biāo)或圍標(biāo)，目的就是讓一些符合條件的熟人獲得中標(biāo)資格。

二是對(duì)供應(yīng)商的資格審查不夠嚴(yán)格。政府采購(gòu)對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)審查有嚴(yán)格規(guī)定，即必須符合法律規(guī)定的一些要件才能夠獲得供應(yīng)資格。但在現(xiàn)實(shí)中，一些供應(yīng)商通過(guò)篡改個(gè)人信息、偽造相關(guān)審批材料等，獲取供應(yīng)資格。相關(guān)審查部門(mén)在審核時(shí)如果沒(méi)有盡到應(yīng)盡的審核義務(wù)，就會(huì)讓弄虛作假的供應(yīng)商有機(jī)可乘，給后續(xù)環(huán)節(jié)埋下隱患。

對(duì)策與建議

——以實(shí)現(xiàn)物有所值為目標(biāo)，促進(jìn)采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。一是提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。采購(gòu)人應(yīng)科學(xué)合理地編制預(yù)算，并結(jié)合具體的市場(chǎng)行情，合理地確定采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額。對(duì)于預(yù)算金額較高、涉及民生的重大項(xiàng)目，或爭(zhēng)議較多的復(fù)雜項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)邀請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或行業(yè)專家對(duì)采購(gòu)需求和預(yù)算進(jìn)行論證，并公開(kāi)征求意見(jiàn)，以提高預(yù)算編制和需求確定的科學(xué)性與合理性。此外，還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的審查和監(jiān)管。財(cái)政支出的數(shù)額本身具有很高的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，除特殊情況外不能輕易修改或變更。

二是大力推行政府采購(gòu)意向公開(kāi)工作。為進(jìn)一步提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?，?yīng)積極推行采購(gòu)意向公開(kāi)工作，鼓勵(lì)更多的供應(yīng)商積極參與采購(gòu)活動(dòng)。此外，還應(yīng)注意采購(gòu)意向公開(kāi)的具體內(nèi)容，包括采購(gòu)需求概況、時(shí)限、規(guī)格等，避免制度流于形式。

三是主動(dòng)發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能。以支持中小企業(yè)發(fā)展為例，應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部有關(guān)要求，采取預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠等措施，不折不扣地落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展政策，提高中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的份額占比。在持續(xù)完善、優(yōu)化政策的同時(shí)，還應(yīng)切實(shí)解決中小企業(yè)面臨的實(shí)際問(wèn)題，依法保障中小企業(yè)平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)，促進(jìn)中小企業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展。

——以履行主體責(zé)任為根本，完善相關(guān)制度。一是持續(xù)加強(qiáng)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)。進(jìn)一步夯實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，如要求采購(gòu)人嚴(yán)格按照政府采購(gòu)合同確定的履約驗(yàn)收方案，對(duì)約定事項(xiàng)或采購(gòu)內(nèi)容逐一逐項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)收，并記錄好檢測(cè)、驗(yàn)收情況，出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。對(duì)于涉及民生、影響較大或技術(shù)復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或者受益對(duì)象參與驗(yàn)收過(guò)程，并依法公示驗(yàn)收情況和結(jié)果。同時(shí)，嚴(yán)格把控資金支付關(guān)，即對(duì)未經(jīng)履約驗(yàn)收的項(xiàng)目，不得辦理資金支付手續(xù)。

二是異常低價(jià)認(rèn)定權(quán)交由采購(gòu)人。供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)直接關(guān)系到供應(yīng)商的成本控制，進(jìn)而影響供應(yīng)商的履約能力和履約質(zhì)量。由于采購(gòu)人具備核實(shí)異常低價(jià)的義務(wù)和條件，而評(píng)標(biāo)委員會(huì)相對(duì)缺乏對(duì)項(xiàng)目預(yù)算、采購(gòu)需求和產(chǎn)品市場(chǎng)情況的調(diào)查和了解，加上評(píng)審專家水平參差不齊以及評(píng)審時(shí)間相對(duì)緊促。因此，筆者建議，將異常低價(jià)認(rèn)定權(quán)交由采購(gòu)人，即由采購(gòu)人在資格審查階段認(rèn)定、處理供應(yīng)商異常低價(jià)，并由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)給予協(xié)助。

三是建立責(zé)任終身負(fù)責(zé)制。實(shí)踐中，采購(gòu)部門(mén)故意指定某個(gè)供應(yīng)商承包采購(gòu)項(xiàng)目，再?gòu)闹袚迫【揞~好處費(fèi)的情形并不鮮見(jiàn)。鑒于招標(biāo)信息是由相關(guān)部門(mén)專門(mén)機(jī)構(gòu)的特定人發(fā)布，在利益的誘惑下，很容易以權(quán)謀私、暗箱操作，通過(guò)權(quán)錢(qián)交易讓特定的供應(yīng)商中標(biāo)。因此，筆者建議，建立責(zé)任終身負(fù)責(zé)制，最大限度地防范政府采購(gòu)過(guò)程中的違法行為。

——以提高工作效能為核心，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。一是取消不合理收費(fèi)事項(xiàng)。為積極緩解供應(yīng)商資金壓力、充分激發(fā)市場(chǎng)活力，可大力開(kāi)展政府采購(gòu)保證金清退工作。無(wú)論是違規(guī)收取的質(zhì)量保證金，還是逾期未退還的投標(biāo)保證金與履約保證金，一律限時(shí)清退并規(guī)定不得再次違規(guī)收取或逾期退還。與此同時(shí)，還可結(jié)合優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)一攬子政策機(jī)遇，出臺(tái)相關(guān)政策，穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)范保證金收取工作。

二是建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)資源庫(kù)。將公開(kāi)的政府采購(gòu)項(xiàng)目信息（預(yù)算金額、項(xiàng)目需求、中標(biāo)金額、中標(biāo)產(chǎn)品規(guī)格型號(hào)、合同和履約評(píng)價(jià)等）進(jìn)行統(tǒng)一歸集、分類，建立全國(guó)范圍的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)資源庫(kù)。采購(gòu)人通過(guò)一鍵搜索即可獲取同類產(chǎn)品的歷史采購(gòu)信息，為采購(gòu)人決策提供數(shù)據(jù)支撐。

三是建立履約評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。在政府采購(gòu)法律法規(guī)中明確供應(yīng)商嚴(yán)重違反合同約定及履約質(zhì)量差的法律責(zé)任，并建立供應(yīng)商分類分級(jí)信用評(píng)價(jià)體系。將嚴(yán)重違反合同約定及履約質(zhì)量差的供應(yīng)商列入誠(chéng)信檔案，并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行公示，再通過(guò)提高投標(biāo)及履約保證金比例、下輪評(píng)審扣分、合同不予續(xù)期、情節(jié)嚴(yán)重的禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)等方式，強(qiáng)化懲處手段。對(duì)于履約質(zhì)量好的供應(yīng)商，可采取免收投標(biāo)及履約保證金、下輪評(píng)審加分、優(yōu)質(zhì)合同續(xù)期等方式，實(shí)行正向激勵(lì)。

（作者單位：四川省廣元市財(cái)政局）

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