應(yīng)積極推行最低價法

【專家觀點】

應(yīng)積極推行最低價法

■ 印鐵軍

政府采購的競爭機制按照“激勵相容”的理念設(shè)計，在滿足采購需求的前提下，供應(yīng)商競價決定中標成交結(jié)果，供應(yīng)商以更低的報價為自身爭取更大的市場份額的同時，也為采購人降低采購成本。招標作為國際通行的采購方式，源于價格競爭。技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的項目通常采用招標、詢價等方式采購，并采用最低評標價法（以下簡稱最低價法）評審。技術(shù)復(fù)雜的項目采用綜合評分法評審，但不得與供應(yīng)商協(xié)商談判。需要供應(yīng)商提供方案的項目，可采用競爭性談判、磋商等方式，先明確需求后競爭報價，再根據(jù)需求特點決定是采用最低價法還是綜合評分法。

最低價法是法定的評審方法

符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低，是《中華人民共和國政府采購法》明確競爭性談判、詢價兩種采購方式應(yīng)使用的評審方法?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）明確，“政府采購招標評標方法分為最低價法和綜合評分法。最低價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求且投標報價最低的供應(yīng)商為中標候選人的評標方法。技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低價法?！惫P者認為，公開招標應(yīng)作為政府采購的主要方式，其特征是公開征集供應(yīng)商、不得在招標采購過程中與供應(yīng)商談判協(xié)商，而非評標方法。最低價法是政府采購公開招標方式的法定評標方法之一，將綜合評分法等同公開招標、排斥甚至否定最低價法的觀念是片面的、錯誤的。換言之，政府采購不能“一招了之”。

最低價法將價格作為主要因素，不存在評分比重和評分標準的問題，在開標唱價的同時就基本確定了排名。一方面，程序簡單，難以人為操控或圍標串標；另一方面，易于監(jiān)督，是國際通行的評標方法，也是預(yù)防腐敗的真正“利器”。技術(shù)服務(wù)參數(shù)、商務(wù)要求和履約方案等采購需求必須提前明確，不能實質(zhì)性滿足采購需求的投標將被否決，報價再低也不能彌補，從而杜絕低質(zhì)廉價。超出采購需求的投標理應(yīng)接受，但不影響報價排名，“天價采購”“豪華采購”將不再出現(xiàn)。與此同時，價格排名無法人為操控，供應(yīng)商的“鯰魚效應(yīng)”明顯。只要有一家供應(yīng)商不配合，圍標串標就失去作用。價格扣除只影響排名但不影響報價，只要事先公開扣除比例，就可以在公平公正的前提下兼顧政府采購的政策功能。不能實質(zhì)性滿足采購需求的供應(yīng)商，其報價將被否決。如果將履約驗收和供應(yīng)商信用管理相結(jié)合，則評審專家的作用可后移至驗收環(huán)節(jié)，評標則簡化為對報價的算術(shù)修正和價格扣除，標準化程度高、需求簡單的項目甚至不需要評審專家即可完成。如此一來，相關(guān)爭議將大大減少，采購效率也將進一步提高。

此外，在強調(diào)政府過緊日子的當下，最低價法具有十分重要的現(xiàn)實意義?！墩少徯枨蠊芾磙k法》明確，“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價或者固定單價的定價方式?！惫P者認為，各級財政部門、采購人和集中采購機構(gòu)應(yīng)嚴格按照預(yù)算和資產(chǎn)配置標準，在滿足采購需求的前提下，更多地采用最低價法，以價格作為采購和評審的主要因素，不斷降低采購成本，同時主動對接市場交易規(guī)則，不斷降低市場主體的制度成本，營造良好的營商環(huán)境。

集中采購機構(gòu)應(yīng)帶頭推行最低價法

技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一，構(gòu)成了“以量換價”的基礎(chǔ)，也構(gòu)成了集中采購的基礎(chǔ)。其中，需求數(shù)量明確的，納入批量集中采購；需求數(shù)量暫時不明確的，納入框架協(xié)議采購?！墩少彿▽嵤l例》明確，“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構(gòu)采購項目；采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項目，列為部門集中采購項目。”《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》明確，“有政府定價、政府指導(dǎo)價的項目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實驗等儀器設(shè)備，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法，其他項目應(yīng)當采用價格優(yōu)先法。”也就是說，將滿足采購需求且不超過最高限制單價的響應(yīng)報價從低到高排序，根據(jù)征集文件規(guī)定的淘汰率或者入圍供應(yīng)商數(shù)量上限確定入圍供應(yīng)商。

此外，集中采購目錄以內(nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的，應(yīng)在框架協(xié)議采購中執(zhí)行價格優(yōu)先法，以價格作為入圍的主要因素。采購人還可以在入圍供應(yīng)商中進行二次競價，確定報價最低的供應(yīng)商成交。同理，筆者認為，批量集中采購項目也應(yīng)該以價格作為主要因素。法定由集中采購機構(gòu)代理的集中采購項目，無論是批量集中采購、框架協(xié)議采購還是接受采購人的單獨委托，都應(yīng)該以價格作為主要因素，即最低價中標（成交、入圍），除非采購人能證明相關(guān)的國家標準或采購需求標準確實無法滿足其特殊要求。因此，筆者認為，集中采購機構(gòu)應(yīng)在實施集中采購項目中帶頭采用最低價法，按照“誰采購、誰負責(zé)”的原則，落實法定的集中采購績效責(zé)任。

對于以下情形，主管部門也可以采用框架協(xié)議采購方式，除政府定價項目可以采用質(zhì)量優(yōu)先法外，一般采用價格優(yōu)先法，以價格作為入圍的主要因素。一是集中采購目錄以外，采購限額標準以上，法律、評估、會計、審計等本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的小額零星的鑒證咨詢服務(wù)；二是集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項目，需要確定2家以上供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇；三是國務(wù)院財政部門規(guī)定的其他情形。此外，主管部門還可以聚集本部門、本系統(tǒng)可以統(tǒng)一的采購需求，實行聯(lián)合采購，以價格為主要因素，進一步降低采購成本。

采購需求可以直接引用相關(guān)國家標準、行業(yè)標準、地方標準等標準、規(guī)范的項目，都應(yīng)屬于技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的項目。日常的辦公用品、運轉(zhuǎn)服務(wù)等采購項目基本都屬于采購需求標準統(tǒng)一的項目。除了積極參加主管部門組織的框架協(xié)議采購和聯(lián)合采購以及應(yīng)依法委托集中采購機構(gòu)采購的項目外，采購人在自行或委托社會代理機構(gòu)開展采購活動時，同樣可采用最低價中標（成交）的評審方法，以價格作為主要因素，落實好采購人主體責(zé)任。

推行最低價法應(yīng)注意的問題

完整、明確的采購需求是采購優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的基礎(chǔ)，也是供應(yīng)商競爭報價的基礎(chǔ)，更是推行最低價法的前提。采購人應(yīng)提前明確和細化采購需求，采購需求包括技術(shù)需求和商務(wù)需求。對于可以直接引用需求標準以及國家標準、行業(yè)標準、地方標準等標準、規(guī)范的項目，應(yīng)采用最低價法進行評審。采購需求應(yīng)該客觀、量化，否則不得作為實質(zhì)性需求。未列入采購文件、未客觀量化的采購需求，必須明確后重新競爭報價。采購人可以根據(jù)項目目標提出更高的技術(shù)要求，但應(yīng)明確、細化，不得交給供應(yīng)商或評審專家來決定。需要供應(yīng)商提供或與之協(xié)商設(shè)計方案、實施方案的項目，不宜采用最低價法，也不宜采用招標方式。除與供應(yīng)商的經(jīng)驗和履約能力有直接影響的創(chuàng)新合作采購項目外，業(yè)績、履約方案在其他項目中不應(yīng)作為評審因素。此外，商務(wù)、履約要求和風(fēng)險防范措施應(yīng)提前寫進采購需求和招標文件之中，不得與供應(yīng)商協(xié)商或隨意改變。

最低價法是一種基于市場的高效評審方式，而誠信報價是市場交易的“基石”，故筆者認為，建立健全風(fēng)險防范機制是推行最低價法的保證。一是投標、履約保證金制度。當出現(xiàn)不誠信行為時，由金融機構(gòu)先行賠付并予以追繳。在預(yù)防采購風(fēng)險的同時，構(gòu)建信用評價體系，促進信用市場發(fā)展。金融機構(gòu)對信用記錄良好的供應(yīng)商減免擔保費用，才是降低社會交易成本的良策，而不是拆除金融機構(gòu)擔保的“防火墻”。二是惡意低價的甄別預(yù)防機制。采購人和評標委員會可以要求供應(yīng)商澄清報價，也可以拒絕異常低價，還可以依照采購文件的約定要求供應(yīng)商在簽訂合同前提交履約保證金，并針對履約過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險明確爭議處理等問題。當然，更重要的是通過監(jiān)管機構(gòu)將失信供應(yīng)商列入不良記錄名單，并禁止其參加政府采購活動，讓失信者處處受制。

最低價法也有靈活的一面，價格扣除不僅適用于政府采購政策功能，而且還支持多種可選的采購需求。例如，對于便攜式電腦采購，采購人愿意為“標準續(xù)航時間延長2個小時”承擔市場價差，故可將此需求作為價格扣除項，按市場價差提高最高限價、明確扣除比例，讓具有延長2個小時續(xù)航時間的產(chǎn)品也可參與競價。當然，價差和扣除比例應(yīng)該可以與市場比較且是合理的，供應(yīng)商質(zhì)疑投訴也應(yīng)以市場價格作為依據(jù)。

值得注意的是，即使是需求標準統(tǒng)一的項目，甚至是財政部制定發(fā)布過相關(guān)需求標準的項目，推廣最低價法也應(yīng)循序漸進，不能“一刀切”。例如，電梯、空調(diào)等通用貨物的報價一般包含安裝及材料費用，但如果安裝涉及建筑物結(jié)構(gòu)時，就不宜強行照搬最低價法；醫(yī)院診療場所、學(xué)校科研教學(xué)場所的物業(yè)服務(wù)，不宜套用辦公場所的物業(yè)服務(wù)標準。即使是制定出臺辦公場所的物業(yè)服務(wù)標準，具有特殊安保要求的部門、場所也未必完全適用。因此，對于不適用最低價法的特殊情況，采購人應(yīng)向集中采購機構(gòu)解釋不宜集中采購的原因或公告理由，將有關(guān)材料存檔備查，主動接受監(jiān)督。

總之，最低價法符合市場交易規(guī)則，程序簡單，難以人為操控，是政府過緊日子的應(yīng)盡之策。需求標準統(tǒng)一的項目應(yīng)采用最低價法，集中采購機構(gòu)、主管部門應(yīng)帶頭推行最低價法，但要防止濫用。此外，推行最低價法，明確采購需求是前提，建立健全風(fēng)險防控機制是保證，兩者相輔相成，不可或缺。

（作者系湖南省財政廳政府采購處一級調(diào)研員）

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