政府采購(gòu)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持哪些理念

編者按：《政府采購(gòu)法》頒布10年以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)制度改革取得了巨大的成效。然而，隨著政府采購(gòu)制度的快速發(fā)展，一些新的體制機(jī)制性問(wèn)題也隨之而來(lái)，引起了媒體和社會(huì)的廣泛關(guān)注。如何促進(jìn)政府采購(gòu)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題成為當(dāng)前及今后需要重點(diǎn)關(guān)注的議題。值此《政府采購(gòu)法》頒布10周年之際，本報(bào)特刊發(fā)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家的有關(guān)思考。

【論政府采購(gòu)可持續(xù)發(fā)展(一)】

政府采購(gòu)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持哪些理念

呂漢陽(yáng)

《政府采購(gòu)法》出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)制度改革進(jìn)入了快車(chē)道，積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為今后的制度改革提供了方向和目標(biāo)。堅(jiān)定不移地推行政府采購(gòu)制度已成為共識(shí)，10年經(jīng)驗(yàn)中行之有效的理念與做法更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。事實(shí)證明，應(yīng)采盡采、管采分離、集中采購(gòu)、信息公開(kāi)和國(guó)際接軌是當(dāng)前和今后一段時(shí)間我國(guó)政府采購(gòu)制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的理念。

堅(jiān)持應(yīng)采盡采

數(shù)量規(guī)模是政府采購(gòu)制度不斷改革完善的基礎(chǔ)，政府采購(gòu)的制度優(yōu)勢(shì)、政策目標(biāo)和綜合效益，只有建立在一定的規(guī)模之上才能得到有效發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)依法采購(gòu)，努力將財(cái)政預(yù)算覆蓋范圍內(nèi)的各類(lèi)資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理范圍。要不斷擴(kuò)大政府采購(gòu)管理實(shí)施范圍，對(duì)列入政府采購(gòu)的項(xiàng)目應(yīng)全部依法實(shí)施政府采購(gòu)，加強(qiáng)工程項(xiàng)目的政府采購(gòu)管理，同時(shí)探索對(duì)國(guó)企采購(gòu)、金融采購(gòu)、裝備采購(gòu)、援外采購(gòu)、軍事采購(gòu)、醫(yī)院采購(gòu)、緊急采購(gòu)等各類(lèi)主體、各種形式涉及公共資金的采購(gòu)行為納入政府采購(gòu)管理，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，拓寬政府采購(gòu)管理的范圍和規(guī)模。要想擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)采盡采，擴(kuò)大政府采購(gòu)預(yù)算的編制范圍無(wú)疑是最好的方法，細(xì)化編制的政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)的基石。實(shí)現(xiàn)“應(yīng)編盡編”，必然要強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算審核，確保政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)或規(guī)定限額以上的采購(gòu)項(xiàng)目全部納入預(yù)算，特別是對(duì)公用支出項(xiàng)目及專(zhuān)項(xiàng)支出項(xiàng)目，要督促部門(mén)按照政府采購(gòu)目錄進(jìn)行細(xì)化，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、完整性。

堅(jiān)持管采分離

管采分離是將政府采購(gòu)管理職能和操作職能分離，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)分別履行各自的職責(zé)。這是《政府采購(gòu)法》根據(jù)改革實(shí)踐作出的規(guī)定，是從現(xiàn)階段財(cái)政管理體制現(xiàn)狀出發(fā)、有利于政府采購(gòu)制度改革完善和實(shí)施規(guī)范化管理的正確選擇。分工合理、各司其職的管理體制是政府采購(gòu)工作順利開(kāi)展的根本保障。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持按照政府采購(gòu)管理職能與操作職能相分離的要求，鞏固和完善“管采分離”體制，進(jìn)一步完善“管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開(kāi)、相互制約”的工作機(jī)制。監(jiān)管部門(mén)要履行好監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，逐步形成依法管采的工作規(guī)范，不得從事和干預(yù)具體采購(gòu)交易活動(dòng)；采購(gòu)單位在確定采購(gòu)需求、執(zhí)行采購(gòu)政策和合同履行中負(fù)有主要責(zé)任，要全面加強(qiáng)對(duì)自身及所屬單位采購(gòu)活動(dòng)的管理；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定組織采購(gòu)活動(dòng)，規(guī)范集中采購(gòu)操作行為，在組織實(shí)施中不得違反國(guó)家規(guī)定收取采購(gòu)代理費(fèi)用和其他費(fèi)用，也不得將采購(gòu)單位委托的集中采購(gòu)項(xiàng)目再委托給社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施采購(gòu)。要建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)不同環(huán)節(jié)之間權(quán)責(zé)明確、崗位分離。要重視和加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，優(yōu)化集中采購(gòu)實(shí)施方式和內(nèi)部操作程序，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好。

堅(jiān)持集中采購(gòu)

集中采購(gòu)與分散采購(gòu)作為政府采購(gòu)模式，本身并無(wú)優(yōu)劣之分，只是各有其適用情形。實(shí)施集中采購(gòu)有利于充分發(fā)揮規(guī)模效益、降低政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督成本，有利于形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，但靈活性不足。而分散采購(gòu)方式缺乏制度約束和監(jiān)督機(jī)制，采購(gòu)的隨意性大，采購(gòu)行為透明度低，難以形成規(guī)模效益，更易滋生腐敗。西方國(guó)家的政府采購(gòu)制度發(fā)展也經(jīng)歷過(guò)三大階段：以分散采購(gòu)為主、無(wú)管理的自由放任階段；以集中采購(gòu)為主的階段；集中與分散相結(jié)合、既講效率也講公平的階段。美國(guó)上世紀(jì)70年代開(kāi)始實(shí)施《聯(lián)邦采購(gòu)松散化法案》，改變了之前一百年形成的集中采購(gòu)為主階段，而是注重采購(gòu)的效率和靈活性發(fā)揮。我國(guó)的政府采購(gòu)法律規(guī)定，政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式，其中集中采購(gòu)模式是政府采購(gòu)的主要方式，并發(fā)揮著極為重要的作用。但是隨著市場(chǎng)和采購(gòu)規(guī)模的發(fā)展，現(xiàn)有的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展采購(gòu)工作、履行法定職能中暴露出不足之處，并因此導(dǎo)致了一些采購(gòu)爭(zhēng)議，甚至有些部門(mén)和同志認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門(mén)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)，淡化大集中采購(gòu)模式。事實(shí)上，我國(guó)目前的集中程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，現(xiàn)階段應(yīng)該仍然強(qiáng)調(diào)以集中采購(gòu)為主的政府采購(gòu)模式。一旦政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和其代理的項(xiàng)目范圍慢慢萎縮，有可能重回以前的各部門(mén)分散采購(gòu)的老路，而不是到達(dá)發(fā)達(dá)國(guó)家制度規(guī)范之后的“集中與分散相結(jié)合”的階段。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府采購(gòu)要達(dá)到集中與分散相結(jié)合的階段至少還需要幾十年，在此之前，我們必須仍然堅(jiān)持以集中采購(gòu)為主，推進(jìn)政府采購(gòu)制度的完善和透明。

堅(jiān)持國(guó)際接軌

我國(guó)于2007年啟動(dòng)加入WTO政府采購(gòu)協(xié)議談判，并于2011年11月30日提交了第三份出價(jià)清單，將北京、天津、上海、江蘇和浙江5個(gè)省市納入了開(kāi)放范圍。這是我國(guó)啟動(dòng)GPA談判以來(lái)首次開(kāi)放地方政府采購(gòu)市場(chǎng)，是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際開(kāi)放的重大突破和進(jìn)展。無(wú)論是談判的節(jié)奏還是談判的深度，都可以看出，我國(guó)加入GPA的談判正在進(jìn)入關(guān)鍵階段。國(guó)際開(kāi)放是推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)制度改革和完善的重要工具。從我國(guó)推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革以及制定《政府采購(gòu)法》以來(lái)，我國(guó)的政府采購(gòu)制度建設(shè)一直注重借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。隨著我國(guó)加入GPA壓力日益增大，政府采購(gòu)制度與國(guó)際接軌的要求更加凸顯。GPA締約方對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)法律制度提出以下問(wèn)題：我國(guó)《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并存，應(yīng)當(dāng)合并；涉及政府采購(gòu)扶持自主創(chuàng)新的政策涉嫌歧視，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)；我國(guó)政府采購(gòu)的救濟(jì)機(jī)制缺乏獨(dú)立性；我國(guó)地方的政府采購(gòu)政策不夠透明；政府采購(gòu)法律對(duì)于國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的適用問(wèn)題等。目前，對(duì)于政府采購(gòu)扶持自主創(chuàng)新的政策已經(jīng)廢止，其他問(wèn)題仍然處于研究和談判之中?？梢?jiàn)，國(guó)際開(kāi)放對(duì)國(guó)內(nèi)制度提出了新要求，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)改革要結(jié)合GPA談判進(jìn)行通盤(pán)的制度設(shè)計(jì)，必須堅(jiān)持國(guó)際視野推動(dòng)國(guó)內(nèi)制度改革。對(duì)目前已經(jīng)出臺(tái)的涉及政府采購(gòu)以及外貿(mào)的一些法律法規(guī)，應(yīng)做合規(guī)性審查、研究，做好將來(lái)的應(yīng)對(duì)預(yù)案；對(duì)目前正在研究、準(zhǔn)備出臺(tái)的法律，應(yīng)作合規(guī)性分析；對(duì)計(jì)劃未來(lái)要出臺(tái)的法律作預(yù)先的計(jì)劃和安排，為一旦加入GPA后更好地保護(hù)國(guó)家的利益和安全未雨綢繆。

堅(jiān)持信息公開(kāi)

公開(kāi)透明是治理腐敗的一劑良藥。政府采購(gòu)市場(chǎng)之所以被稱(chēng)為“陽(yáng)光下的采購(gòu)”，就是因?yàn)槠鋵?duì)信息公開(kāi)的高度重視，GPA也將信息公開(kāi)透明作為政府采購(gòu)國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放的重要原則?！墩少?gòu)法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)在信息公開(kāi)方面取得了很大成效，各地絕大多數(shù)的招標(biāo)公告和中標(biāo)公告都能做到及時(shí)公開(kāi)，而且不少地方都推出了信息公開(kāi)的管理辦法，對(duì)招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、信息更正公告、中標(biāo)公告等都做到了及時(shí)發(fā)布。政府采購(gòu)信息公開(kāi)制度是我國(guó)政府信息公開(kāi)工作的先行者，極大地提升了政府形象，推動(dòng)了其他政府工作信息公開(kāi)制度的建設(shè)，其意義不僅局限于政府采購(gòu)領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到了整個(gè)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變之中。今后，要加大政府采購(gòu)信息公開(kāi)的力度，擴(kuò)充信息公開(kāi)的范圍和內(nèi)容，注重信息公開(kāi)的響應(yīng)時(shí)間；要注重信息公開(kāi)的實(shí)際效果，加強(qiáng)信息的交流和溝通，對(duì)供應(yīng)商的合理信息需求給予及時(shí)、全面的回應(yīng)；要加強(qiáng)政府采購(gòu)信息公開(kāi)的社會(huì)監(jiān)督，吸引利益相關(guān)方和第三方等社會(huì)力量參與監(jiān)督，彌補(bǔ)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管力度不足的情況，真正將政府采購(gòu)置于陽(yáng)光下運(yùn)行。這樣既能夠保證納稅人的知情權(quán)，保證采購(gòu)的公平公正，又降低引發(fā)投訴的可能性。

（作者系國(guó)家信息中心助理研究員、博士后）