避免異常低價(jià)澄清條款“寶劍蒙塵”

【規(guī)制異常低價(jià)評(píng)審】

避免異常低價(jià)澄清條款“寶劍蒙塵”

■ 屠佳輝

近年來，異常低價(jià)投標(biāo)問題屢見不鮮，如“組團(tuán)超低價(jià)投標(biāo)！330萬預(yù)算最低報(bào)價(jià)5萬”的輿論在政府采購領(lǐng)域掀起不小的浪花。這不禁讓人覺得，異常低價(jià)澄清條款猶如“寶劍蒙塵”。

低價(jià)投標(biāo)頻繁出現(xiàn)的原因

根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令），目前我國政府采購多采用綜合評(píng)分法，評(píng)審因素與貨物、服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)。其中，價(jià)格分應(yīng)當(dāng)采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即以滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其他投標(biāo)人價(jià)格分按照上述評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)/投標(biāo)報(bào)價(jià)×100計(jì)算。

筆者發(fā)現(xiàn)，低價(jià)優(yōu)先法很容易受到異常低價(jià)因素的干擾，更有甚者如2017年騰訊云以0.01元報(bào)價(jià)中標(biāo)廈門政務(wù)項(xiàng)目（預(yù)算495萬）。低價(jià)除獲得評(píng)分優(yōu)勢(shì)這一顯著目的外，采取異常低價(jià)的投標(biāo)人還可能存在以下幾類隱藏目的。

一是縮小價(jià)格差異。如果設(shè)α為通過符合性審查的最低報(bào)價(jià)（基準(zhǔn)價(jià)），β、γ分別為另外兩家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，則價(jià)格分值為：

由上述公式可知，投標(biāo)人的價(jià)格分差值僅與最低報(bào)價(jià)正相關(guān)。在這種情況下，雖然異常低價(jià)投標(biāo)人可能會(huì)因貨物、服務(wù)質(zhì)量較差而難以中標(biāo)，但超低價(jià)在無形中縮小了不同正常報(bào)價(jià)間的價(jià)格分差，相當(dāng)于變相提升了其他評(píng)審因素的權(quán)重。

二是“打掩護(hù)”中標(biāo)。在競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的采購項(xiàng)目中，如果低價(jià)投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)比較到位，且本身具有一定競(jìng)爭(zhēng)力，那么即使該投標(biāo)人在相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域并不具備絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，幾家供應(yīng)商低價(jià)投標(biāo)也會(huì)相互證明低價(jià)的合理性。但筆者認(rèn)為，此類情況看似與政府采購提高資金使用效益的要求相符，但在合同實(shí)際執(zhí)行過程中，供應(yīng)商很可能因成本問題而出現(xiàn)違約情況。比如，以犧牲項(xiàng)目招標(biāo)文件未完全覆蓋的質(zhì)量、安全因素來節(jié)約執(zhí)行成本，甚至故意延長開發(fā)服務(wù)類項(xiàng)目的工期進(jìn)度來節(jié)約人力成本。

三是“放長線釣大魚”。某些大公司為了打入某些特定領(lǐng)域，往往會(huì)選擇降低首個(gè)采購項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)來謀求中標(biāo)?？梢哉f，第一次“賠本賺吆喝”，意在著眼更長遠(yuǎn)的后續(xù)開發(fā)、維護(hù)等收益，甚至在特定領(lǐng)域用兼容性、適配性、原廠承諾、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等手段形成隱形壁壘。然而，《中華人民共和國政府采購法》和87號(hào)令并未對(duì)“低于成本價(jià)格銷售”作出禁止性規(guī)定，導(dǎo)致貨物服務(wù)領(lǐng)域適用相應(yīng)的法律條款存在一定困難。

四是“鉆空子”牟利。有些投標(biāo)人借助招標(biāo)文件的不盡之處或漏洞，用明顯低標(biāo)準(zhǔn)、低品質(zhì)的貨物低價(jià)博取中標(biāo)。比如，在某鑒定儀器設(shè)備采購項(xiàng)目中，投標(biāo)人所投產(chǎn)品采用與傳統(tǒng)設(shè)備不同的技術(shù)路線，雖然也能滿足招標(biāo)文件對(duì)檢測(cè)種類、靈敏度、準(zhǔn)確度等一系列技術(shù)指標(biāo)的要求，但采購人每次鑒定使用的耗材比原先的更多，成本也更高。

如何解決異常低價(jià)困境

87號(hào)令第六十條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理?！痹撘?guī)定實(shí)際上賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)兩個(gè)權(quán)力：一是評(píng)價(jià)是否存在明顯低價(jià)的權(quán)力；二是評(píng)價(jià)投標(biāo)人證明材料是否充分、合理的權(quán)力。但筆者認(rèn)為，該規(guī)定仍有一定的局限性。

一是該條款與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中“不得低于成本價(jià)”的規(guī)定并不統(tǒng)一。這導(dǎo)致工程、貨物和服務(wù)采購“各自為政”，且兩種體系無法互相參照。

二是明顯低價(jià)沒有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)政府采購領(lǐng)域異常低價(jià)投標(biāo)的概念進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致實(shí)踐中政府采購各方當(dāng)事人對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的認(rèn)識(shí)不充分。

三是評(píng)標(biāo)委員會(huì)行使判定權(quán)力的主觀能動(dòng)性不足。在標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下，評(píng)標(biāo)委員會(huì)若想作出否定判斷，則需要極高的專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)儲(chǔ)備。從投標(biāo)人的角度來講，完全可以用無從核實(shí)的成本可控、打開市場(chǎng)等理由搪塞過去。

四是僅有追責(zé)機(jī)制，缺少激勵(lì)條款。目前，對(duì)于評(píng)審專家未按照采購文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，法律有明確的罰則。但對(duì)于發(fā)現(xiàn)并拒絕異常低價(jià)投標(biāo)的行為，并沒有激勵(lì)機(jī)制。如此一來，便會(huì)逐漸形成“不廢不錯(cuò)”的怪圈。此外，一些評(píng)審專家時(shí)常將“低價(jià)澄清”當(dāng)成一種程序正義的免責(zé)手段，即從嚴(yán)確定明顯低價(jià)，從寬認(rèn)定低價(jià)原因合理性。

國際上對(duì)異常低價(jià)的規(guī)定

黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，要“主動(dòng)對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則”。

筆者查閱發(fā)現(xiàn)，世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》GPA 1994版和GPA 2012版均對(duì)異常低價(jià)有所規(guī)定。報(bào)價(jià)非正常地低于其他供應(yīng)商的，應(yīng)要求該供應(yīng)商對(duì)遵守供應(yīng)商資格條件及履行合同能力作出保證。對(duì)于報(bào)價(jià)明顯較低的投標(biāo)人，通常會(huì)要求由采購人主導(dǎo)進(jìn)行合同授予前調(diào)查，以評(píng)估該投標(biāo)人履行合同的能力。

亞洲開發(fā)銀行2018年發(fā)布了《異常低價(jià)投標(biāo)采購指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），對(duì)異常低價(jià)提供了詳細(xì)的處理程序。具體來看，將投標(biāo)價(jià)格分別與工程師的成本估算、提交實(shí)質(zhì)性響應(yīng)投標(biāo)的其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)、在政府近期簽訂的類似合同中的支付價(jià)格進(jìn)行比較，從而減少采購人的主觀判斷?！吨改稀访鞔_，采購人應(yīng)側(cè)重要求投標(biāo)人提供報(bào)價(jià)的成本基準(zhǔn)或原理，同時(shí)強(qiáng)調(diào)采購人在審核投標(biāo)人給出的證明和詳細(xì)的價(jià)格分析后作出決定。

應(yīng)對(duì)低價(jià)投標(biāo)的建議

在筆者看來，想要遏制異常低價(jià)的產(chǎn)生，必須將全生命周期管理理念貫穿到政府采購全流程，形成一系列相互協(xié)調(diào)的管控措施。

一是提升政府采購組織能力。在采購文件編制過程中，要進(jìn)行更為深入的市場(chǎng)調(diào)研和需求分析。比如，對(duì)于市場(chǎng)上已有成熟軟件的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況壓縮預(yù)算。加強(qiáng)采購機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目文件的審核，避免招標(biāo)文件出現(xiàn)漏洞。通過充分調(diào)研，對(duì)個(gè)性化項(xiàng)目需求提出切實(shí)可量化的指標(biāo)要求，明確技術(shù)路線等，便于區(qū)分不同實(shí)力的供應(yīng)商。

二是加強(qiáng)全生命周期管理的內(nèi)控機(jī)制。對(duì)于異常低價(jià)情況，建立明確的評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)，避免不以中標(biāo)為目的的超低價(jià)投標(biāo)出現(xiàn)。建立近期成交同類政府采購項(xiàng)目成交價(jià)格數(shù)據(jù)庫，允許采購機(jī)構(gòu)查詢同品牌、同型號(hào)或同類型的貨物服務(wù)成交均價(jià)和變動(dòng)趨勢(shì)。建立可供參考的由工程師成本估算建立的一般成本價(jià)格庫，并定期更新。允許高校、研究院發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，參與制定符合實(shí)際的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品成本價(jià)格庫。如果在評(píng)標(biāo)過程中出現(xiàn)低于一般成本價(jià)60%的報(bào)價(jià)且未被排除時(shí)，允許采購人針對(duì)采購結(jié)果組織財(cái)務(wù)、法律專家主動(dòng)進(jìn)行復(fù)盤。完善明顯低價(jià)中標(biāo)人的履約保證金及驗(yàn)收制度，由采購人對(duì)上述中標(biāo)人在簽訂合同前開展履約能力調(diào)查。

三是完善相關(guān)制度。調(diào)整87號(hào)令第六十條規(guī)定的觸發(fā)環(huán)節(jié)，將明顯低價(jià)的判別放在綜合評(píng)審環(huán)節(jié)結(jié)束前開展，并允許評(píng)審專家全面了解異常低價(jià)投標(biāo)人響應(yīng)情況。這一構(gòu)想與《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中“采購人可以對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)文件不含報(bào)價(jià)的部分和報(bào)價(jià)部分采取兩階段開標(biāo)和評(píng)標(biāo)”有類似效果。在運(yùn)用87號(hào)令第六十條規(guī)定時(shí)，增加采購人的評(píng)審權(quán)重，充分發(fā)揮采購人在同等預(yù)算下更愿意購買優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的主觀能動(dòng)性，強(qiáng)化采購人的否決權(quán)。探索建立評(píng)審拒絕異常低價(jià)的獎(jiǎng)勵(lì)制度，在明確標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制的約束下可以有效提升評(píng)審專家的主動(dòng)性。將低價(jià)澄清內(nèi)容視作投標(biāo)文件的一部分，通過法規(guī)明確賦予其定位。如果異常低價(jià)投標(biāo)人出現(xiàn)不能兌現(xiàn)澄清承諾或出現(xiàn)偷工減料、克扣人工成本等行為，則予以失信懲戒、罰款等。

四是加大采購信息公開力度。探索評(píng)審結(jié)果、過程的公開方式，將異常低價(jià)判定情況等在內(nèi)的信息逐步公開。探索將評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)情況經(jīng)技術(shù)處理后予以公開（如消音、馬賽克等）。實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商信息的共享，為評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審工作提供參考。對(duì)于有違法記錄、履約異常的投標(biāo)人，可重點(diǎn)關(guān)注。對(duì)于不誠信履約的投標(biāo)人，探索建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，并對(duì)不誠信履約行為探索實(shí)施梯度增加的懲戒措施。

（作者單位：海關(guān)總署物資裝備采購中心）

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