政府采購行政裁決制度可增強(qiáng)“互動性”

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

政府采購行政裁決制度可增強(qiáng)“互動性”

■ 張澤明

目前，政府采購行政裁決試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)大，相關(guān)制度正在演進(jìn)之中。筆者認(rèn)為，只有確保了行政裁決的權(quán)威性，才能對政府采購爭議進(jìn)行有效分流，防止政府采購?fù)对V走到行政復(fù)議乃至行政訴訟環(huán)節(jié)。為更好發(fā)揮行政裁決“分流閥”的作用，可以參照行政復(fù)議、行政訴訟等有效經(jīng)驗(yàn)，在投訴處理書面審查基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善行政裁決人員與供應(yīng)商、采購人、代理機(jī)構(gòu)當(dāng)面溝通交流的制度，加大在裁決過程中質(zhì)證、調(diào)解的力度，增強(qiáng)“互動性”，以“當(dāng)面說理”化解矛盾，強(qiáng)化行政裁決在政府采購領(lǐng)域“定分止?fàn)帯钡淖饔谩?/p>

引入調(diào)解仍需制度化

——確保調(diào)解對政府采購行政裁決案件實(shí)現(xiàn)全覆蓋。財(cái)政部門可以通過調(diào)解來釋理說法，幫助行政裁決案件的當(dāng)事人明確自己的行為是否在糾紛解決中處于有利地位，從而加速行政裁決程序流轉(zhuǎn)。比如，對于采購人有違法行為或者采購程序有瑕疵的，通過調(diào)解推動采購人主動自我糾錯(cuò)，或者主動采取補(bǔ)救措施，爭取供應(yīng)商的諒解。對于供應(yīng)商就采購程序?qū)嵤┐嬖谡`解，或者單純在采購過程中產(chǎn)生不滿情緒的，要通過調(diào)解做好解釋說明，疏導(dǎo)好供應(yīng)商情緒。

——確保調(diào)解貫穿于行政裁決全過程。在受理環(huán)節(jié)，財(cái)政部門受理人員可在審查期內(nèi)積極引導(dǎo)供應(yīng)商參加受理前調(diào)解，通過敦促采購人自查自糾、向供應(yīng)商進(jìn)行釋法明理等方式，使采購人和提出裁決申請的供應(yīng)商都再次審視自己的行為是否合理。

在質(zhì)證環(huán)節(jié)，要高度重視調(diào)解工作的開展?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號，以下簡稱94號令）第二十三條規(guī)定，“財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)原則上采用書面審查的方式。財(cái)政部門認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證?！币虼?，組織質(zhì)證是財(cái)政部門的主動行為，而非應(yīng)投訴供應(yīng)商的要求而進(jìn)行。筆者發(fā)現(xiàn)，目前財(cái)政部門在政府采購行政裁決過程中組織質(zhì)證的頻次并不多，故建議從制度上加大財(cái)政部門主動組織質(zhì)證的頻次，通過質(zhì)證環(huán)節(jié)一并進(jìn)行調(diào)解。行政裁決人員可以在質(zhì)證現(xiàn)場詢問當(dāng)事人是否同意現(xiàn)場調(diào)解，若當(dāng)事人同意，則行政裁決人員可進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。此外，還可以在制度上規(guī)定財(cái)政部門可采取聽取意見、組織專門調(diào)解會等方式，直接與采購人和投訴供應(yīng)商進(jìn)行訴求溝通、法理辨析、情緒疏導(dǎo)等，提出或者指導(dǎo)形成調(diào)解和解方案，積極促使各方意見達(dá)成一致。

在辦理環(huán)節(jié)，同樣不能放松調(diào)解工作。筆者建議，可在質(zhì)證、聽取意見、調(diào)解會等程序之后，告知采購人、供應(yīng)商后續(xù)依然有申請調(diào)解的機(jī)會。若財(cái)政部門在調(diào)解過程中發(fā)現(xiàn)了違法違規(guī)行為，即使相關(guān)當(dāng)事人同意調(diào)解并達(dá)成協(xié)議，財(cái)政部門也可在本次裁決調(diào)解結(jié)案的同時(shí)，通過發(fā)布監(jiān)督意見書等方式，督促相關(guān)采購人及時(shí)糾正違法違規(guī)行為，增強(qiáng)投訴供應(yīng)商對調(diào)解程序的信心，提升調(diào)解公信力。

——確保調(diào)解始終保持高效率。在筆者看來，行政裁決調(diào)解可不追求程序的過度“精致”，不與司法調(diào)解等程序混同，而是保持“短、平、快”，直指矛盾核心。

一是在調(diào)解實(shí)施過程中注意應(yīng)用現(xiàn)代通信技術(shù)。在各方當(dāng)事人均同意，且裁決案件不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或者可能危及國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定的情形時(shí)，鼓勵(lì)通過互聯(lián)網(wǎng)、電話會議等方式進(jìn)行調(diào)解。

二是解決財(cái)政部門與裁決案件當(dāng)事人的時(shí)限憂慮。調(diào)解必然要耗費(fèi)一定時(shí)間，而投訴處理是有法定期限限制的。雖然現(xiàn)行制度規(guī)定了時(shí)限計(jì)算例外情形，如94號令第二十七條明確，“財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)，需要檢驗(yàn)、檢測、鑒定、專家評審以及需要投訴人補(bǔ)正材料的，所需時(shí)間不計(jì)算在投訴處理期限內(nèi)”，但例外情形并未包含調(diào)解的時(shí)間。因此，筆者建議，未來可將調(diào)解時(shí)間不計(jì)算在投訴處理期限內(nèi)。對于當(dāng)事人有明顯調(diào)解意愿但裁決處理期限不足的，還可以創(chuàng)設(shè)行政裁決中止制度。在調(diào)解過程中，經(jīng)當(dāng)事人同意后財(cái)政部門可以中止計(jì)算相關(guān)期限，及時(shí)開展和完成調(diào)解工作。

三是避免調(diào)解出現(xiàn)“久調(diào)不決”的問題。當(dāng)任意一方當(dāng)事人提出退出調(diào)解恢復(fù)裁決處置請求，或者財(cái)政部門評估認(rèn)為難以達(dá)成一致意見時(shí)，可及時(shí)終止調(diào)解，依法作出裁決決定。

四是規(guī)避因意外產(chǎn)生的程序停滯。94號令二十三條第三款規(guī)定，“質(zhì)證應(yīng)當(dāng)通知相關(guān)當(dāng)事人到場，并制作質(zhì)證筆錄。質(zhì)證筆錄應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人簽字確認(rèn)?！碑?dāng)質(zhì)證與調(diào)解一并開展時(shí)，有當(dāng)事人拒不出席或者拒絕在質(zhì)證或調(diào)解筆錄上簽字確認(rèn)時(shí)，質(zhì)證和調(diào)解工作可能會陷入進(jìn)退兩難的境地。因此，筆者建議，可賦予財(cái)政部門立即停止質(zhì)證或調(diào)解，由不配合方承擔(dān)不利責(zé)任的權(quán)力，避免調(diào)解過程止步不前。

明確相關(guān)制度細(xì)節(jié)

一是制度上明晰財(cái)政部門在行政裁決中開展質(zhì)證的條件，并據(jù)此在質(zhì)證過程中，觀察各方當(dāng)事人反應(yīng)，擇機(jī)一并開始調(diào)解。比如，可規(guī)定“對于以下情形，財(cái)政部門可以開展質(zhì)證：（一）涉及國家利益、重大社會公共利益的；（二）涉及群體性糾紛或者社會關(guān)注度較高的；（三）涉及新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域、新類型爭議，案情復(fù)雜的；（四）采購人提供證據(jù)疑點(diǎn)較多，當(dāng)事人對案件主要事實(shí)分歧較大的；（五）法律關(guān)系復(fù)雜的；（六）其他重大、疑難、復(fù)雜案件”。

二是提前告知當(dāng)事人質(zhì)證、調(diào)解時(shí)間。比如，可規(guī)定“財(cái)政部門應(yīng)提前5個(gè)工作日將質(zhì)證或調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)和事項(xiàng)等通知當(dāng)事人。如果財(cái)政部門在質(zhì)證或調(diào)解前決定改變時(shí)間、地點(diǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人，并說明理由”。

三是規(guī)范當(dāng)事人參加質(zhì)證或調(diào)解的程序。比如，可規(guī)定“供應(yīng)商、第三人委托代理人參加質(zhì)證、調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)在該環(huán)節(jié)開始前提交授權(quán)委托書。因投訴供應(yīng)商、第三人人數(shù)眾多而案件合并審理的，如果供應(yīng)商或第三人未推選代表人，則財(cái)政部門可以視情況要求其推選代表人參加質(zhì)證、調(diào)解。代表人參加質(zhì)證、調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)在該環(huán)節(jié)開始前提交代表人推選材料。供應(yīng)商、第三人推選不出代表人的，財(cái)政部門可以在供應(yīng)商、第三人中指定代表人”。

四是明確財(cái)政部門的調(diào)解程序。筆者建議，至少兩名行政裁決人員出席調(diào)解會議，負(fù)責(zé)會議組織、聽證記錄、調(diào)解實(shí)施等工作。在調(diào)解過程中，應(yīng)在充分聽取供應(yīng)商、采購人、第三人等發(fā)表意見后，就核心矛盾情況進(jìn)行調(diào)解。

五是強(qiáng)調(diào)裁決調(diào)解人員專業(yè)化。筆者建議，組建政府采購行政裁決或調(diào)解專家?guī)?，引入公職律師、律師團(tuán)隊(duì)等參與調(diào)解。由于現(xiàn)在工會已經(jīng)有參與勞動爭議解決的規(guī)定與實(shí)踐，財(cái)政部門可視當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)協(xié)會發(fā)展情況，適時(shí)引入社會團(tuán)體力量進(jìn)行裁決調(diào)解。

六是統(tǒng)一行政裁決調(diào)解的工作尺度。筆者建議，市級以下政府采購?fù)对V行政裁決統(tǒng)一由市級裁決機(jī)構(gòu)集中管理，以此規(guī)范全市范圍內(nèi)的政府采購爭議處理與調(diào)解尺度，切實(shí)維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益。而統(tǒng)一的裁決與調(diào)解，也能進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政部門的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)政府采購監(jiān)管效能，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。

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