央企采購是政府采購統(tǒng)一大市場的組成部分

【聚焦央企采購】

央企采購是政府采購統(tǒng)一大市場的組成部分

■ 宋軍

我國中央管理企業(yè)（以下簡稱央企）的生存與發(fā)展關系到國家安全和國民經(jīng)濟命脈，在主要行業(yè)和關鍵領域占據(jù)著支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱。為了貫徹黨的二十大精神，落實黨的二十屆三中全會關于構建全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略部署，筆者認為，應將央企（可以擴展到省管以上國企，下同）采購融入政府采購統(tǒng)一大市場。

央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場的必要性

就目前而言，央企并不是現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）所規(guī)定的采購人之一，其采購性質屬于企業(yè)采購，不可“跨界”。由于央企總的屬性是國企，又不同于私企，加上政府采購市場是全國統(tǒng)一大市場的重要組成部分，故針對央企的特殊性，將央企有條件、分步驟地融入政府采購統(tǒng)一大市場是可行的。

一是落實黨的二十屆三中全會精神的需要。黨的二十大報告提出，要“構建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。黨的二十屆三中全會對此提出了更加具體、明確的要求，即“推動市場基礎制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設施高標準聯(lián)通”“建立健全統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的招標投標和政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)采購等公共資源交易平臺體系，實現(xiàn)項目全流程公開管理”。在筆者看來，央企屬于國有企業(yè)，央企的采購市場不可能脫離全國統(tǒng)一大市場而獨立地自成體系。

二是加入《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）的需要。我國于2014年12月22日向世界貿(mào)易組織提交了中國加入GPA第6份出價清單，其中首次列入了國有企業(yè)。2019年10月20日，我國在第7份出價清單上又增加了16家國有企業(yè)，表明了我國加入GPA的誠意和維護多邊貿(mào)易體制的決心。同時，這也說明將實體組織納入政府采購管理和央企參與國際競爭，是擴大國際貿(mào)易的必然之路。隨著我國加入GPA談判步伐的加快，政府采購市場也將進一步開放。

三是規(guī)范央企采購管理的需要。政府采購制度之所以被發(fā)達市場經(jīng)濟國家和國際主要經(jīng)濟組織所推崇，是因為政府采購制度的科學性、公正性和競爭性。雖然央企采購本質上屬于企業(yè)采購，與政府采購有一定的區(qū)別，但央企采購可以吸收、借鑒政府采購的科學做法，來加強和完善企業(yè)采購管理。

其實，將央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場，并逐步將部分央企采購納入《政府采購法》調(diào)整范疇，有一定的理論基礎。我國預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。這說明在預算管理上是沒有制度障礙的。

央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場的先決條件

構建全國政府采購統(tǒng)一大市場，核心問題是解決“市場基礎制度規(guī)則統(tǒng)一”，目的是讓市場主體——供應商，減少對市場規(guī)則差異性的適應、降低經(jīng)營成本。目前，市場被“人為地”分割成了不同監(jiān)管主體的幾塊，使得供應商很難全部、準確地適應。僅就國企（他們也是供應商）采購而言，就被分割成了招標投標、央企采購、國有金融企業(yè)采購等。由于各自的采購管理制度不一樣，供應商需要花大力氣、大成本去適應。市場主體的適應性問題，說到底還是營商環(huán)境問題。因此，必須進行統(tǒng)一。

一是統(tǒng)一制度規(guī)則。制度規(guī)則是遵循的基礎，也是核心。沒有規(guī)矩，不成方圓。筆者認為，應由全國人大財經(jīng)委牽頭，將包括央企、國有金融企業(yè)、招標投標在內(nèi)的采購活動制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購法律。對于有特殊性的、不屬于《政府采購法》調(diào)整范疇內(nèi)的采購活動，可以參照執(zhí)行。

二是統(tǒng)一供應商準入資格或條件。構建全國統(tǒng)一大市場的初衷，就是要形成全國統(tǒng)一、公正的市場競爭環(huán)境，在競爭中沒有歧視性和地方保護主義，讓供應商在同一規(guī)則內(nèi)、同一條件下、同一起跑線上競爭。

三是統(tǒng)一采購操作程序。黨的二十屆三中全會要求，建立健全統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的公共資源交易平臺體系，實現(xiàn)項目全流程公開管理。而采購操作程序的統(tǒng)一、規(guī)范是建立交易平臺的基礎，同時也是供應商充分響應競爭的考量因素和前提。因此，必須統(tǒng)一采購操作程序。

四是統(tǒng)一評審機制。供應商參與競爭如同參加考試，考試除了有統(tǒng)一的考題外，還應有完善統(tǒng)一的評審機制。只有用統(tǒng)一的尺度評價供應商，才能避免評審標準不一、供應商難以適應等問題。

五是統(tǒng)一采購爭議處理機制。為進一步保護供應商的權益，遵循公正、平等處理貿(mào)易爭端原則，維護采購市場的公平、正義，減少供應商保護自身權益的支出，筆者認為，應建立全國統(tǒng)一的采購爭議處理機制。比如，對于處理爭議的說法，目前并不統(tǒng)一。招標投標領域稱之為異議處理，而政府采購領域稱之為質疑、投訴處理。

央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場應注意的問題

一是充分考慮央企生產(chǎn)經(jīng)營采購的特殊性。雖然央企采購是一個綜合而復雜的過程，但就目前我國央企而言，不是所有的央企都是生產(chǎn)型企業(yè)，還有許多屬于管理型企業(yè)。生產(chǎn)型央企的采購對象包括生產(chǎn)物資、非生產(chǎn)物資、服務、咨詢、工程和建設項目。管理型央企的采購對象主要側重于非生產(chǎn)物資、服務和咨詢，以及少量的工程和建設項目。因此，可以將央企采購分為兩個部分，融入政府采購統(tǒng)一大市場。一部分為管理型央企的采購，其采購管理應全部融入政府采購統(tǒng)一大市場，屬于強制性要求；另一部分為生產(chǎn)型央企的采購，其中非生產(chǎn)物資的采購管理應完全融入政府采購統(tǒng)一大市場，其余的采購管理屬于參照性要求。換言之，對于央企的采購管理，切不可復雜問題簡單化。

二是應服務于國家的大政方針，以維護國家利益為先導。將央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場與將央企納入政府采購管理是有區(qū)別的。加入GPA是我國在加入世界貿(mào)易組織時的承諾，也是對標國際規(guī)則的要求。將部分央企采購納入政府采購管理（出價清單有央企）應該是大勢所趨。但央企作為我國經(jīng)濟的中流砥柱，在國家戰(zhàn)略中占據(jù)著至關重要的地位，并發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，必須考慮對等開放問題，維護國家利益。

三是央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場，并不是管理權的轉變，落腳點在于供應商管理的統(tǒng)一。對于央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場，不能片面地理解為“融入”就是對央企管理權的轉變?！叭谌搿奔炔皇菍⒀肫蠊芾頇嘟y(tǒng)一，也不是將全部央企作為采購人或采購實體納入《政府采購法》調(diào)整范疇，而是思想認識的統(tǒng)一、操作程序的統(tǒng)一，特別是供應商參與政府采購活動無差別待遇等全方位管理的統(tǒng)一。供應商管理的統(tǒng)一是為了營造良好的營商環(huán)境，尊重市場主體地位。其中，減少供應商參與市場活動的交易成本是核心。

四是央企采購在承擔社會責任和履行社會義務方面，應遵循“強制為主、指導為輔”的原則。所謂“強制為主”，是指央企對于涉及國家利益、國家安全的采購事項，必須按照政府采購法律法規(guī)執(zhí)行。所謂“指導為輔”，是指央企涉及生產(chǎn)經(jīng)營自主權問題的采購事項，可以參照政府采購法律法規(guī)執(zhí)行。

（作者單位：采招云數(shù)智化采購研究中心）

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