異常低價成交當(dāng)謹慎

【專家訪談】

異常低價成交當(dāng)謹慎

——訪中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東

■ 本報記者 張舒慧

談到政府采購，大多數(shù)人的第一印象可能是遙不可及，但事實上，政府采購與我們每個人都息息相關(guān)。從社區(qū)的健身器材到基礎(chǔ)設(shè)施的工程建設(shè)，再到方便群眾的政務(wù)云平臺，都有政府采購的身影。

既然事關(guān)老百姓，自然要將錢花明白。比如，采購成交價是越低越好嗎？能否以低于成本價甚至是低于常理的超低價進行成交呢？為何不合理低價采購頻頻發(fā)生？成交價與預(yù)算偏差大該由誰來負責(zé)？如何避免異常低價競爭？

“實際上，這些都是世界各國非常關(guān)注并且涉及多方面規(guī)則與利益的老問題。無論是天價中標(biāo)還是0元成交，國內(nèi)外都是既有質(zhì)疑，也有贊成?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東在接受記者采訪時表示，盡管0元成交有許多贊許者，但目前各國都有防止超低價惡性競爭的規(guī)定。我國不僅在法律制度方面有明確防止政府采購低于成本價成交的要求和條款，而且對于整個市場經(jīng)濟交易和運行，同樣禁止為排擠其他供應(yīng)商而低于成本價成交。換言之，異常低價成交當(dāng)謹慎。

采購成交價是否越低越好

買東西都想花得少，政府采購也不例外。若能在滿足政府各項功能需求的情況下，以盡可能低的價格成交，自然是好事。但在政府采購領(lǐng)域，成交價真的是越低越好嗎？超低價與高回報之間是否對等呢？

“按照正常邏輯，政府以1分錢買下了原本預(yù)計需要幾百萬元才能獲得的商品或服務(wù)，屬于撿了個大‘便宜’，既替納稅人省了錢，還符合社會公共利益。也許正是基于這種考慮，不少人認為，出超低價的供應(yīng)商應(yīng)該順理成章地中標(biāo)、成交?！毙鞜|表示，這種認識存在一定的偏差，只看到了政府采購的市場性，認為價格越低，則“便宜”越大。實際上，政府采購作為一種社會公眾行為，不僅要追求經(jīng)濟效果，而且還要承擔(dān)許多其他方面的職責(zé)。

在徐煥東看來，當(dāng)采購價格過低時，必須著重考慮以下目標(biāo)。一是能夠更好、更恰當(dāng)?shù)貪M足公共需要，有效履行公共職責(zé)服務(wù)。實踐中，當(dāng)采購價格過低時，則采購人往往會面臨產(chǎn)品質(zhì)量不高、服務(wù)水平難以滿足需要等風(fēng)險。而當(dāng)采購價格高一點時，獲得的產(chǎn)品功能和性能往往也會高些，或者節(jié)能環(huán)保能力有較大提升，這同樣是一種很合算的采購選擇。

二是必須遵守和維護市場公平秩序。雖然政府采購應(yīng)追求盡可能合算的價格成交，但按照相關(guān)法律法規(guī)要求，政府采購不應(yīng)低于成本價成交。換言之，政府采購應(yīng)以不破壞市場正當(dāng)競爭為底線。

三是必須維護供應(yīng)商的正當(dāng)利益，以與供應(yīng)商雙贏共利為長久目標(biāo)。政府作為采購需求方，需要供應(yīng)商的積極參與和配合，而供應(yīng)商只有在政府采購市場中獲得公平交易機會，才會保持這種參與的積極性。若放任一些公司通過極端低價排擠其他供應(yīng)商獲得不當(dāng)?shù)美?，?dǎo)致其他供應(yīng)商無利可圖甚至虧損，則必然會嚴(yán)重打擊大部分供應(yīng)商參與政府采購活動的積極性和主動性。

“其實大多數(shù)供應(yīng)商對不合理低價競爭都心有余悸，認為這樣的‘價格戰(zhàn)’只會導(dǎo)致采購人與供應(yīng)商‘雙輸’?！毙鞜|認為，政府采購必須要圍繞公共利益、全局利益考慮問題，遵循市場規(guī)則，以平等交易、公平競爭為鐵律，可以追求低價，但并非越低越好。

產(chǎn)品成本價是否有界定

有觀點認為，產(chǎn)品成本價并沒有尺度或標(biāo)準(zhǔn)，通常很難說明某次成交的產(chǎn)品實際成本究竟是多少。既然說不清，禁止低于成本價成交也就無從說起，相關(guān)法律條款也就失去了約束力。那么產(chǎn)品成本真的難以說清嗎？如果成本說不清就真的沒有解決辦法嗎？

“的確，產(chǎn)品成本尤其是參與競爭的某些具體產(chǎn)品成本，有時難以說清。同時，相關(guān)法律也沒有明確界定成本范圍和內(nèi)容。比如，究竟是生產(chǎn)制造成本還是批發(fā)、進價成本，是社會必要勞動換算的平均成本還是單位個別成本，法律上并沒有明確界定?！毙鞜|分析說，盡管如此，這也并不代表當(dāng)產(chǎn)品成本難以說清時，價格低于成本就沒有辦法界定，低價競爭就無法限制，甚至相關(guān)法律就無法落實。

據(jù)介紹，異常低價應(yīng)至少包括兩個方面：一是價格不合常理。比如，1分錢成交預(yù)算890萬元的項目，實際成交價是預(yù)算的8.9億倍，顯然不符合常理。二是明顯低于成本價。如果說1分錢不合情理，那么1萬元是否就合乎情理、多少錢合乎情理，是值得探討的問題。徐煥東認為，應(yīng)以社會平均成本為基準(zhǔn)成本界線，并規(guī)定供應(yīng)商的報價、成交價不得或者不宜低于此價。

“也許有人認為，異常低價確定困難，或者異常低價界線并不客觀，異常低價限制會阻礙價格競爭，嚴(yán)重的可能會導(dǎo)致最終只能高價成交。的確，這些風(fēng)險是存在的，就如目前政府采購必須先公開預(yù)算一樣，預(yù)算也并不一定都客觀準(zhǔn)確，但它卻成了實際上的法定最高限價?，F(xiàn)實中，因最高限價編制偏離而出現(xiàn)的問題并不少，但有一個最高限價總比沒有要好。異常低價限制類似于預(yù)算的確立，如明確好判定異常低價的程序、相關(guān)負責(zé)人的責(zé)任等，是完全可以操作的?！毙鞜|表示。

不合理低價采購為何會頻頻發(fā)生

無論是采購價過低還是預(yù)算高得離譜，那些明顯存在問題且受社會關(guān)注和質(zhì)疑的項目，為何能“一路綠燈”走到成交環(huán)節(jié)？在徐煥東看來，這說明政府采購運行機制還有待進一步完善。

首先，過度強調(diào)低價的意識并沒有改變。在采購理念上越來越多地強調(diào)低價成交，傾向選擇低價供應(yīng)商，但低于成本價只是一種概念，沒有實際約束意義。

其次，缺乏實質(zhì)、有效的低價成交防范機制。有關(guān)法律要求不低于成本價，但究竟什么是成本價、怎么計算成本價、計算的依據(jù)是什么、以誰認可的價格為準(zhǔn)等，都沒有明確，也沒有設(shè)定最低成本價限制。換言之，相對于作為最高限制價的預(yù)算，限制過低價格缺乏實際的限制標(biāo)準(zhǔn)和措施。

再其次，在整個采購過程中，各方當(dāng)事人都難以有效發(fā)揮抵御過低價格中標(biāo)的作用。從許多人寄予厚望的評審專家看，由于沒有最低價格標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額限制，評審專家雖然有把關(guān)的義務(wù)，卻缺乏把關(guān)的尺度和責(zé)任，也缺乏計算成本價的義務(wù)。而采購人盡管也擔(dān)心低價成交不能保障產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，但只要拿不出低于成本價的證據(jù)，就不能以低于成本價去否定成交或改變采購結(jié)果。

最后，監(jiān)督管理不到位、力度不夠，同樣是造成不合理低價采購的原因之一。比如，雖然有些采購項目廣為人知且引發(fā)質(zhì)疑，但相關(guān)部門卻沒有立即作出回應(yīng)。如果政府采購形成制度嚴(yán)謹、行為規(guī)范、結(jié)果優(yōu)良的運行機制，那么就可以將這些不合規(guī)項目從源頭上解決。

“當(dāng)然還有一種說法是，供應(yīng)商之所以愿意低價競標(biāo)和成交，是因為有其他利益，諸如廣告效應(yīng)、后續(xù)獲利，甚至后續(xù)收益遠遠大于低價成交時的損失。因此，在這些供應(yīng)商眼里，這并不算低價成交?！毙鞜|補充說。

   成交價與預(yù)算偏差大該由誰來負責(zé)

有人認為，供應(yīng)商愿意以1分錢成交，肯定是因為其從公司長遠利益角度考慮，覺得劃算、值得。這是市場決定價格，競爭決定價格，因此無可厚非。

但也有人認為，如果承認供應(yīng)商的價格是市場有序競爭形成的，具有合理性，那么公布的890萬元，即成交價8.9億倍的預(yù)算，是否過于離譜？是否應(yīng)該追問數(shù)百萬元的預(yù)算是如何確定的？依據(jù)是什么？定得與市場成交價差別如此之大，相關(guān)人員是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

“可以肯定的是，數(shù)百萬元的預(yù)算最后以1分錢成交，如果預(yù)算沒有問題，那么成交價一定遠遠低于實際成本。符合低成本競爭的不當(dāng)行為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該被制止或廢除。如果成交價沒有問題，不是低于成本的競爭，那么預(yù)算就太過離譜，預(yù)算員應(yīng)該承擔(dān)編制過高預(yù)算的責(zé)任?！毙鞜|認為。

如何避免異常低價競爭

徐煥東表示，為避免異常低價競爭，應(yīng)該從以下四方面入手：一是通過線上線下培訓(xùn)，增強供應(yīng)商法治觀念，督促其遵循市場公平競爭規(guī)則。

二是建立異常低價防范機制。比如，在零基預(yù)算的背景下，通過充分的市場調(diào)研，科學(xué)編制采購預(yù)算。又如，設(shè)置異常低價限制機制，即以異常低價作為最低價限制，或者作為低價預(yù)警線。既可以將最低價限制設(shè)置成強制性規(guī)定，即低于此價將自動廢除，也可以將其作為參考，表明低于此價將會受到質(zhì)疑，或者低于此價評審專家將會質(zhì)詢，還可以將其設(shè)置成扣分制，即低于此價在評審中會受到較大幅度的扣分。

三是進一步細化異常低價評審規(guī)則。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十條雖然規(guī)定了出現(xiàn)異常低價投標(biāo)現(xiàn)象的評標(biāo)做法，但并未明確異常低價的界定標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)委員會啟動異常低價處理環(huán)節(jié)的時間點、投標(biāo)報價合理性的具體量化標(biāo)準(zhǔn)等。因此，有必要完善相關(guān)規(guī)定及配套措施。

四是明確政府采購各方當(dāng)事人在維護市場公平競爭中的權(quán)利與義務(wù)，尤其是采購人、評審專家對異常低價識別的責(zé)任，并對政府采購各個環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。同時，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)履行好監(jiān)督管理職責(zé)，制止各種明顯低于成本價的異常低價競爭和成交的行為。對于嚴(yán)重違法違規(guī)行為，還應(yīng)追究相關(guān)人員責(zé)任。

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