以強化績效管理促進政府購買公共服務質效提升

【專家觀點】

以強化績效管理促進政府購買公共服務質效提升

■ 楊燕英

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）在深化財稅體制改革的戰(zhàn)略部署中明確提出，要“加強公共服務績效管理”。政府購買公共服務作為財政支出的重要內容，在政府向社會公眾提供更多更好公共服務方面發(fā)揮著至關重要的作用，其質效不僅關乎財政支出的成本績效，更關乎人民群眾的獲得感?！稕Q定》提出的新要求，為進一步深化政府購買公共服務改革指明了方向。

提升政府購買公共服務質效是堅持以人民為中心執(zhí)政理念的內在要求

《決定》強調，“面對人民群眾新期待，必須繼續(xù)把改革推向前進?！边@是“堅持以人民為中心、讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民的必然要求”?！稕Q定》還明確，“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，更加注重突出重點，更加注重改革實效”。政府購買公共服務作為政府利用財政資金，通過市場機制向人民群眾提供更加豐富、更具效率的公共服務的重要政策工具，發(fā)揮著非常重要的作用。我國政府購買公共服務制度發(fā)展的時間不長，前期改革的工作主要體現在制度建設和程序規(guī)范上。但隨著制度的不斷推進和購買范圍的不斷擴大，如何有效提升政府購買公共服務的質量和效益，已經成為下一步改革的重點內容。而利用績效管理工具既是有效促進提升政府購買公共服務質效的重要手段，也是堅持以人民為中心執(zhí)政理念的內在要求。

我國政府購買公共服務發(fā)端于上世紀九十年代中期的地方局部探索。2013年9月，國務院辦公廳印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》后，政府購買公共服務制度迅速在全國范圍內推開。政府向社會力量購買服務制度的建立，打破了由政府單一向社會公眾提供公共服務的傳統模式，通過利用市場機制引入社會力量參與公共服務的供給過程，使得公共服務的提供主體更加多元化，公共服務提供的范圍、內容、種類也更加豐富，在很大程度上拓展了社會公眾享受公共服務的渠道，這已經成為政府社會治理的新方式和推進國家治理能力現代化的重要工具。隨著政府購買服務的快速發(fā)展，制度運行過程中也逐漸暴露出一些問題，諸如政府購買公共服務的邊界不清晰、預算編制不科學、忽視成本效益、購買過程規(guī)范性不足、質量標準難確定、行政化購買、尋租行為等，這在一定程度上影響了政府購買公共服務的質效。為此，財政部于2020年1月公布了《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱102號文），對政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買活動的實施、合同及履行以及監(jiān)督管理和法律責任作出了明確規(guī)定，對保障政府購買公共服務的健康有序發(fā)展進行了明確地規(guī)范。在102號文公布后，各級政府部門都高度重視政府購買公共服務程序的合法合規(guī)，但仍存在對購買的公共服務質效重視不足的問題，需要通過持續(xù)深化改革加以解決。

政府購買公共服務作為財政購買性支出的重要組成部分，重視財政資金的投入產出和質效是應有之義。經過10多年的發(fā)展，我國政府購買公共服務的規(guī)模越來越大，范圍越來越廣，服務內容越來越豐富，已經涉及到教、科、文、衛(wèi)、體和社會保障等眾多民生保障，以及科技服務、公共安全、環(huán)境保護等眾多領域，為提高人民福祉發(fā)揮了積極作用。同時，財政也在不斷加大政府購買公共服務方面的支出。如何保持財政資金的有限性和與公共服務需求不斷擴大之間的平衡，筆者認為，其關鍵就是要通過強化績效管理，在強調投入產出的基礎上，不斷提升政府購買公共服務的質效。

建立以提升質效為核心的政府購買公共服務全過程績效管理機制

加強政府購買公共服務績效管理的目的，旨在通過對財政資金支出的績效管理，有效提升政府購買公共服務質效。實踐中，政府購買公共服務通常是以項目形式完成的，而政府購買公共服務質效的高低，既取決于項目事前的決策立項、預算編制等工作質量，也取決于對公共服務的規(guī)范購買、合同管理、服務提供等過程的把控，其中每一個環(huán)節(jié)都會對公共服務供給最終的質效產生影響。因此，需要建立以提升公共服務質效為核心的全過程績效管理機制，對政府購買公共服務項目開展事前、事中和事后的全過程閉環(huán)式績效管理，全面有效提升政府購買公共服務項目的質效。

首先，要高度重視事前績效評估。事前績效評估對保證項目質效具有非常重要的前期約束作用。筆者認為，事前評估要重點關注：項目立項的政策依據是否充分，是否進行了比較充分的前期需求分析，項目的預期績效目標是否明確，購買公共服務的內容是否屬于政府購買服務指導性目錄范圍，購買公共服務支出的預算編制是否科學合理和講求成本績效，是否制定了切實可行的項目實施方案，財政投入該項目是否能夠產生比較明顯的社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響，以及預期的服務對象滿意度等。

其次，要強調對項目執(zhí)行過程的事中績效監(jiān)督。政府購買公共服務活動在實際執(zhí)行過程中涉及服務購買過程、承接主體確認、服務合同確立、服務合同履行、購買主體對承接主體提供公共服務過程的監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都關系到公共服務提供的最終質效。對執(zhí)行過程的績效監(jiān)督，要重點關注政府購買公共服務項目的購買主體是否依法選擇了恰當的采購方式，并且是否按照政府采購法律法規(guī)履行了規(guī)范化的采購程序；最終確定的承接主體是否具備保質保量提供公共服務的合格資質和良好的專業(yè)技術能力；在購買主體與承接主體確立的服務合同中，是否載明了明確的質量標準、技術要求、服務期限、違約責任等合同要件；承接主體在服務合同的履約過程中是否嚴格按照合同約定向服務對象及時提供了保質保量的公共服務；購買主體在承接主體履約的過程中是否履行了監(jiān)督職責，對承接主體公共服務提供中出現的問題是否進行了及時糾正或處理等。

再次，要切實加強事后績效評價結果的運用?，F實中，由于政府購買公共服務項目的種類繁多，每個項目的規(guī)模大小不一，對全部項目都開展事后績效評價會在一定程度上增加財政成本。筆者認為，比較恰當的做法是每年選擇重點領域的重點項目進行事后評價或有計劃地抽取各領域部分項目進行事后績效評價。事后績效評價要重點關注財政投入政府購買公共服務項目的產出數量是否完成，產出質量是否達到，事前確定的預期效益是否實現，項目開展過程中是否在保證質量的前提下進行了成本控制，通過項目實施是否體現或落實了相關政策目標，項目實施是否有效率，服務對象是否滿意等。另外，要充分認識事后績效評價結果在今后政府購買公共服務項目實施中的重要作用，建立明確的績效激勵約束機制。一方面，要為政府購買公共服務項目質效的事后績效評價結果設立“優(yōu)良中差”分檔區(qū)間，對取得“良好”以上績效評價結果的購買主體，可以在下一輪項目預算申請中予以優(yōu)先保障，而對“中等”以下績效評價結果的購買主體，在下一輪項目申請中按比例扣減其預算或取消項目立項。另一方面，建議建立政府購買公共服務承接主體“黑白名單”制度，將按合同約定及時提供優(yōu)質公共服務獲得好評的承接主體，納入承接主體“白名單”，在今后的政府購買公共服務項目中優(yōu)先選擇其承接公共服務項目。而對事后評價質效不佳的承接主體納入“黑名單”，在一定期限內取消其參與政府購買公共服務項目的競爭資格。

最后，在政府購買公共服務績效管理中，還要高度重視社會公眾的參與度。政府購買公共服務的目的，是滿足社會公眾對各類公共服務的現實需要。因此，在政府購買民生領域公共服務項目的前期需求分析中，應當明確要求開展一定范圍的需求調查，增加人民群眾的參與度，使其更加明確地了解政府購買公共服務項目中蘊含的政策關懷。在項目執(zhí)行過程中要充分尊重和保證人民群眾對購買主體及承接主體開展相關活動的監(jiān)督權，切實防止尋租行為和低質低效提供公共服務等問題的發(fā)生。要高度重視服務對象對公共服務提供的滿意度情況，人民群眾對公共服務的滿意程度，反映了政府購買公共服務的最終質效。另外，要切實開展服務對象滿意度調查，防止?jié)M意度調查簡單走過場，要提高服務對象滿意度在事后績效評價中的分值權重，從而促使購買主體和承接主體高度重視服務對象的意見反饋，努力提升公共服務供給的質效。具體而言，一方面要努力拓寬人民群眾的訴求和意見表達渠道，充分聽取人民群眾的意見建議；另一方面要充分發(fā)揮各級人大的監(jiān)督作用，支持和鼓勵更多人大代表積極參與到政府購買公共服務的績效管理中來，強化人大對購買主體和承接主體行為的全過程監(jiān)督，從而有效促進政府購買公共服務項目質效的不斷提高。

（作者單位：中央財經大學政府管理學院）

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