讓低價(jià)投標(biāo)回歸政府采購(gòu)本來(lái)面目

【規(guī)制異常低價(jià)評(píng)審】

讓低價(jià)投標(biāo)回歸政府采購(gòu)本來(lái)面目

■ 印鐵軍 劉虎峻

政府采購(gòu)因其作為高效配置公共資源的重要途徑而備受社會(huì)關(guān)注。在眾多議題中，低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象尤為引人矚目，其中各種對(duì)低價(jià)投標(biāo)的議論和誤解，讓人無(wú)所適從。筆者認(rèn)為，亟須從理論上正本清源，讓低價(jià)投標(biāo)回歸政府采購(gòu)的本來(lái)面目。

合理性與合法性

——國(guó)際通行的舉措。政府采購(gòu)的目的在于從市場(chǎng)中獲取物美價(jià)廉的貨物、工程或服務(wù)，以滿足公共機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作之需。在市場(chǎng)環(huán)境下，價(jià)格是體現(xiàn)供需關(guān)系與競(jìng)爭(zhēng)程度的重要指標(biāo)。最低價(jià)中標(biāo)原則正是從低價(jià)競(jìng)標(biāo)演變而來(lái)，即在滿足采購(gòu)需求的前提下，供應(yīng)商競(jìng)價(jià)決定中標(biāo)成交結(jié)果。供應(yīng)商在以更低的報(bào)價(jià)為自身爭(zhēng)取更大的市場(chǎng)份額的同時(shí)，也為采購(gòu)人降低采購(gòu)成本。換言之，當(dāng)供應(yīng)商的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)與采購(gòu)人節(jié)約資金的目標(biāo)達(dá)成一致時(shí)，即激勵(lì)相容。因此，追尋低價(jià)是政府采購(gòu)為追求物有所值而勢(shì)必遵循的必要舉措。

放眼國(guó)際，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、亞投行等國(guó)際組織，以及英國(guó)、美國(guó)、日本等市場(chǎng)化國(guó)家，均將最低價(jià)中標(biāo)作為競(jìng)爭(zhēng)評(píng)審的基本原則之一，反映出全球范圍內(nèi)的普遍適用，表明國(guó)際社會(huì)對(duì)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)重要性的認(rèn)可。因此，我國(guó)順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，將“最低價(jià)中標(biāo)”納入《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，屬于國(guó)際通行做法。

——優(yōu)質(zhì)低價(jià)的途徑。事實(shí)上，低價(jià)并非政府采購(gòu)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只因“價(jià)廉”之外還存“物美”之需?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》明確，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法是指“投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法”，而其中的“實(shí)質(zhì)性要求”就包含對(duì)技術(shù)規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等要求。同時(shí)，該條例還規(guī)定，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。也就是說(shuō)，對(duì)于需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目，滿足實(shí)質(zhì)性要求且報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)，而超出采購(gòu)需求的投標(biāo)不能也不應(yīng)影響中標(biāo)結(jié)果。

在現(xiàn)代商品社會(huì)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物或服務(wù)一般是指具備生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)。這些標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，與檢測(cè)一起共同構(gòu)成評(píng)價(jià)產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平的基準(zhǔn)，提供了客觀、可量化的評(píng)價(jià)依據(jù)。近年來(lái)，財(cái)政部陸續(xù)推出了一批政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，與預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)一起，共同構(gòu)成政府采購(gòu)、資產(chǎn)和預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)體系。統(tǒng)一而明確的標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)體系，有助于減少評(píng)標(biāo)過(guò)程中的主觀判斷，確保供應(yīng)商在同等條件下公平競(jìng)爭(zhēng)，也有助于采購(gòu)結(jié)果的可預(yù)測(cè)性，確保實(shí)現(xiàn)既定的績(jī)效目標(biāo)。

——采購(gòu)績(jī)效的保證。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法與綜合評(píng)分法最大的不同，在于中標(biāo)結(jié)果由供應(yīng)商報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)決定。這使得評(píng)審程序簡(jiǎn)化、固化，不再依賴采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，開(kāi)標(biāo)就基本確定中標(biāo)結(jié)果。同時(shí)，評(píng)審將更專注于投標(biāo)是否滿足采購(gòu)需求，而評(píng)審專家的作用后移至驗(yàn)收環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)由“法官”向“陪審員”轉(zhuǎn)變。采購(gòu)績(jī)效取決于采購(gòu)人的采購(gòu)需求，采購(gòu)主體責(zé)任更加明確。

惡意低價(jià)與履約風(fēng)險(xiǎn)

——市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段。低于成本的投標(biāo)價(jià)甚至象征性報(bào)價(jià)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中并不鮮見(jiàn)，在一定程度上可以視為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)手段。對(duì)獲取市場(chǎng)份額、品牌推廣或?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的渴求，都可能導(dǎo)致供應(yīng)商采取低價(jià)策略。就政府采購(gòu)而言，供應(yīng)商低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的策略與采購(gòu)人優(yōu)質(zhì)低價(jià)的績(jī)效目標(biāo)高度契合。在滿足采購(gòu)需求的前提下降本增效，是雙贏；但反之，惡意低價(jià)可能構(gòu)成履約風(fēng)險(xiǎn)，影響采購(gòu)績(jī)效。

惡意低價(jià)投標(biāo)通常是指，以低于成本或其他供應(yīng)商報(bào)價(jià)的價(jià)格進(jìn)行投標(biāo)，但無(wú)實(shí)際履約意圖的行為。這種行為不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，對(duì)其他誠(chéng)實(shí)守信的供應(yīng)商造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，而且也將損害采購(gòu)人提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能。

——惡意低價(jià)的識(shí)別。盡早識(shí)別和否決不能滿足實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)或惡意低價(jià)投標(biāo)，是采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的采購(gòu)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。對(duì)于報(bào)價(jià)明顯低于成本或其他投標(biāo)者，且有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)水平的情形，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商書面說(shuō)明報(bào)價(jià)的合理性或保證履約的措施。如果供應(yīng)商無(wú)法提供令人信服的解釋，或無(wú)法證明其所報(bào)價(jià)格履約的能力，則應(yīng)拒絕其投標(biāo)，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)采購(gòu)人的利益。

——履約風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。

政府采購(gòu)并未禁止供應(yīng)商采取低價(jià)投標(biāo)策略，也未禁止象征性報(bào)價(jià)。但投標(biāo)保證金、履約保證金制度要求供應(yīng)商在投標(biāo)、簽訂合同時(shí)，支付一定金額的保證金或保函。若供應(yīng)商中標(biāo)后未能履約，則沒(méi)收，以提高違約成本，事后再并以罰金、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入等處罰措施，以確保供應(yīng)商履約。

最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的運(yùn)用

——適用范圍。采購(gòu)人應(yīng)該像選擇采購(gòu)方式那樣，根據(jù)采購(gòu)需求的特點(diǎn)選擇評(píng)審方式。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法；技術(shù)復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)以及需要與供應(yīng)商協(xié)商解決方案的項(xiàng)目，綜合評(píng)分法更適合。

采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，意味著采購(gòu)人需盡可能明確采購(gòu)需求，包括應(yīng)落實(shí)的政策功能以及防范履約風(fēng)險(xiǎn)措施在內(nèi)的商務(wù)條款，將所有實(shí)質(zhì)性要求、與報(bào)價(jià)相關(guān)的需求等囊括其中。若采用標(biāo)準(zhǔn)化的方式描述，除了技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)外，還可以根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求。供應(yīng)商只需要根據(jù)采購(gòu)需求，提供或承諾提供符合特定技術(shù)規(guī)格和性能標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、服務(wù)，即先滿足需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)。

——政策功能。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法與落實(shí)政府采購(gòu)政策功能并不矛盾。除了節(jié)能節(jié)水等強(qiáng)制的政策功能和強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)一樣作為可否決投標(biāo)的實(shí)質(zhì)性要求外，價(jià)格扣除可以將支持中小企業(yè)、支持綠色采購(gòu)等政策功能與以價(jià)格為核心的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則完美結(jié)合，且無(wú)操控可能，比綜合評(píng)分法更簡(jiǎn)單高效。采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)所包含的政府對(duì)綠色環(huán)保、科技創(chuàng)新的支持，通過(guò)價(jià)格扣除傳遞給供應(yīng)商，從而推動(dòng)供給側(cè)改革，成為政府利用市場(chǎng)手段直接調(diào)控市場(chǎng)供給的政策工具。

——信用評(píng)價(jià)。供應(yīng)商的履約能力和履約意愿才是順利履約的保證，而提前對(duì)履約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防與管理顯得尤為重要。除了在資格審查階段拒絕不誠(chéng)信供應(yīng)商和在評(píng)審階段加強(qiáng)對(duì)惡意低價(jià)的甄別外，在簽訂合同階段提高履約保證也是預(yù)防惡意低價(jià)的有效手段。同時(shí)，在驗(yàn)收階段還應(yīng)進(jìn)行履約評(píng)價(jià)，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，共享履約信用，形成“一處違約、處處受阻”的態(tài)勢(shì)。

（作者分別為湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處一級(jí)調(diào)研員、湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

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