淺析軍隊(duì)采購合同訂立與履約風(fēng)險(xiǎn)

淺析軍隊(duì)采購合同訂立與履約風(fēng)險(xiǎn)

■ 王銳 余亞成 黃迪 曹葆華

合同訂立與履約是軍隊(duì)采購過程的重要環(huán)節(jié)，是采購單位、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和監(jiān)管部門共同面臨的一個問題。在越來越重視全鏈條管理的當(dāng)下，加強(qiáng)合同訂立與履約管理，對于提高采購效率、降低采購風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)具有重要意義。

存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

采購合同是采購人和供應(yīng)商出現(xiàn)糾紛時劃分責(zé)任的主要依據(jù)，而合同履行是采購的末端環(huán)節(jié)，更是風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前采購合同訂立與履約過程中主要存在以下四個方面的風(fēng)險(xiǎn)。

——合同條款與采購結(jié)果脫節(jié)。一是合同擬制不夠精細(xì)。鑒于代理機(jī)構(gòu)分段管理的要求以及人員分工不同等，采購合同擬制人不能夠完全了解采購需求，特別是不夠了解招標(biāo)文件和采購過程。這導(dǎo)致容易出現(xiàn)合同條款與采購結(jié)果脫節(jié)的問題，常表現(xiàn)為簽訂合同結(jié)果與投標(biāo)文件不一致、合同千篇一律等。

二是合同條款不夠規(guī)范。由于合同擬制人大多為非采購專業(yè)人員，僅憑經(jīng)驗(yàn)積累擬制合同條款，導(dǎo)致存在相關(guān)條款不夠規(guī)范、不夠完善等情況。例如，合同條款與招標(biāo)文件設(shè)定的合同條款以及中標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容不一致等。

三是合同內(nèi)容不夠全面。合同條款應(yīng)與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評審報(bào)告、現(xiàn)場承諾等一脈相承。但由于合同擬制人未能參加前期采購活動等客觀制約因素，往往出現(xiàn)合同條款與采購需求、招標(biāo)文件、中標(biāo)文件相關(guān)內(nèi)容不夠一致。特別是在現(xiàn)場評審承諾環(huán)節(jié)，如果記錄不夠詳細(xì)，僅憑招標(biāo)文件和評審報(bào)告，難以保證采購合同內(nèi)容全面。

——合同簽訂與合同履行脫節(jié)。一是審批規(guī)定并未嚴(yán)格執(zhí)行。雖然軍隊(duì)采購合同訂立程序有明確規(guī)定，但在簽訂、履行和驗(yàn)收環(huán)節(jié)中仍存在不規(guī)范的問題。特別是在審批過程中，往往很長時間都無法完成審批，致使合同未按規(guī)定時間簽訂的情況屢有發(fā)生。

二是合同驗(yàn)收流于形式。由于采購單位缺少專業(yè)人員，且一般不去參加現(xiàn)場監(jiān)督和評審，故對采購現(xiàn)場并不了解。若采購單位僅憑代理機(jī)構(gòu)報(bào)送的合同條款文本來對接，恐很難理解采購合同的全部內(nèi)容。特別是在合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)，仍存在部分采購單位不能按合同規(guī)定逐項(xiàng)驗(yàn)收、未驗(yàn)收即支付合同款項(xiàng)、未按規(guī)定記錄驗(yàn)收結(jié)果等問題。

三是行政干預(yù)合同履行。有時上級一句話，有的采購合同尚未簽訂但已經(jīng)開始履行，存在補(bǔ)簽合同的現(xiàn)象。也有的未按簽訂的合同條款履行，如實(shí)際合同款支付日期晚于合同約定日期、付款金額與合同約定不符、實(shí)際到貨數(shù)量與合同約定不符等問題。

——合同履行與質(zhì)量驗(yàn)收脫節(jié)。一是銜接不夠及時。一項(xiàng)采購涉及的單位較多、環(huán)節(jié)比較復(fù)雜，但目前的交接制度還不夠健全。有的代理機(jī)構(gòu)將招標(biāo)進(jìn)行完、合同建議方案報(bào)送完就了事，對合同履行的后繼服務(wù)不管不問。還有的私下變更合同內(nèi)容，導(dǎo)致采購管理部門和財(cái)務(wù)部門對采購合同相關(guān)信息掌握不全面、不準(zhǔn)確，難以厘清各方權(quán)責(zé)。

二是跟蹤不夠到位。有的采購單位因?qū)χ袠?biāo)結(jié)果不滿意，故對驗(yàn)收工作漫不經(jīng)心，對驗(yàn)收項(xiàng)目借故拖著不辦，人為拉長驗(yàn)收周期。也有的采購單位在驗(yàn)收中實(shí)行差別待遇。此外，有些供應(yīng)商對軍隊(duì)采購服務(wù)保障缺乏了解，售后服務(wù)意識極為淡薄，對采購單位提出的合理售后服務(wù)要求不理不睬。

三是驗(yàn)收不夠細(xì)致。部分采購單位存在不按合同進(jìn)行驗(yàn)收的情況，容易造成管理不規(guī)范，給不法分子有可乘之機(jī)。

——履約監(jiān)管與采購服務(wù)脫節(jié)。一是監(jiān)管制度不夠細(xì)致。雖然軍隊(duì)采購規(guī)模逐年增加，但監(jiān)督制約制度還不夠健全，監(jiān)管法規(guī)還缺乏具體的操作性內(nèi)容，特別是對合同簽訂與履行的運(yùn)用措施不夠明確、不夠具體。例如，部分采購單位未有效建立采購合同內(nèi)控管理制度，特別是部分自行采購單位，往往合同簽訂人與驗(yàn)收人為同一人，導(dǎo)致監(jiān)管缺位，容易滋生腐敗。

二是監(jiān)管范圍不夠全面。目前，相關(guān)法規(guī)對合同履行監(jiān)管要求不夠明確。例如，有的單位在接到驗(yàn)收任務(wù)后并未主動與監(jiān)管部門聯(lián)系，還有的全權(quán)委托給第三方機(jī)構(gòu)。而監(jiān)管不力可能會導(dǎo)致合同后期出現(xiàn)糾紛時相關(guān)方權(quán)益受損，也可能會出現(xiàn)游離于法律監(jiān)管以外的不合法交易行為。

對策建議

當(dāng)前，各級對軍隊(duì)采購活動基本偏重于過程管理，主要對采購預(yù)算、采購需求、采購過程和采購結(jié)果進(jìn)行管理和約束，但對合同訂立和履行的重視程度不夠。筆者認(rèn)為，合同訂立和履行必須以質(zhì)量為核心，加大對合同履行的全流程監(jiān)督。

——建立質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。采購質(zhì)量終身負(fù)責(zé)機(jī)制是確保采購質(zhì)量的重要手段。一要完善內(nèi)控管理制度。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)對合同簽訂與履行的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化內(nèi)部采購管理制度，規(guī)范內(nèi)部管理工作流程；合理設(shè)置工作崗位，明確崗位職責(zé)及分工；完善內(nèi)部監(jiān)督流程，明確履行監(jiān)管責(zé)任的主體。通過上述措施，為合同流程和內(nèi)容的規(guī)范性提供制度保障，形成采購合同管理閉環(huán)。

二要實(shí)行質(zhì)量責(zé)任制度。把職能部門的任務(wù)界定清楚，并注意區(qū)分責(zé)任主體和量化評價標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行責(zé)任定位，使每個單位的“軟任務(wù)”都變成“硬指標(biāo)”。只有把責(zé)任壓到具體的個人肩上，才能確保采購質(zhì)量的落實(shí)。

三要完善驗(yàn)收流程制度。對采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部流程進(jìn)行認(rèn)真設(shè)計(jì)，建立規(guī)范的服務(wù)程序，并適時組成執(zhí)法檢查組，對采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，杜絕違規(guī)行為。財(cái)務(wù)部門要加大對貨款集中支付的執(zhí)行管理，對供應(yīng)商貨物質(zhì)量有問題、服務(wù)不到位、驗(yàn)收手續(xù)不齊全的，可暫不予支付，直到問題解決。監(jiān)管部門應(yīng)加大對采購合同、質(zhì)量驗(yàn)收和服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，特別是重大項(xiàng)目服務(wù)的現(xiàn)場監(jiān)督。采購部門可設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理后續(xù)服務(wù)方面的咨詢工作。

——嚴(yán)格合同內(nèi)容設(shè)定。一是合同主體符合要求。嚴(yán)格根據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和評審結(jié)果設(shè)定合同內(nèi)容，確保相關(guān)內(nèi)容一致，特別要明確標(biāo)注采購中的關(guān)鍵要素和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。合同文本要規(guī)范全面、要素完整，并按規(guī)定程序和權(quán)限報(bào)批報(bào)備。

二是合同條款詳盡可行。逐字逐句審查合同條款，做到表述明確無歧義，數(shù)字準(zhǔn)確，責(zé)任清晰。尤其要重點(diǎn)審查是否有違反國家或軍隊(duì)法規(guī)制度之處，是否有可能危害部隊(duì)安全、保密和形象的內(nèi)容，是否妨礙社會公共利益等問題。此外，還要審查合同特殊條款約定，如遇有合同違約、暫停及終止退出的情況，各方所承擔(dān)的責(zé)任等，將方方面面的因素考慮周全，防止發(fā)生合同糾紛。

三是合同流程規(guī)范有序。在合同起草、簽訂環(huán)節(jié)，應(yīng)由相關(guān)負(fù)責(zé)人對合同內(nèi)容的合理性、合同文本的規(guī)范性、合同要素的完整性進(jìn)行核查。在合同文本擬定過程中，要組建涵蓋法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的合同擬定團(tuán)隊(duì)。

——加強(qiáng)合同驗(yàn)收管理。一項(xiàng)采購從計(jì)劃到供應(yīng)，要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)和層次。這就要求對驗(yàn)收環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化和量化，明確驗(yàn)收組成人員和權(quán)責(zé)劃分。一是細(xì)化驗(yàn)收環(huán)節(jié)。采購單位應(yīng)細(xì)化驗(yàn)收程序，實(shí)現(xiàn)對合同履行驗(yàn)收的全流程管理。在接到中標(biāo)供應(yīng)商交付驗(yàn)收申請后，制定交付驗(yàn)收方案，明確交付驗(yàn)收的時間、方式、程序和內(nèi)容等。對于技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，可以根據(jù)需要組織首件或首批檢驗(yàn)、出廠檢驗(yàn)、到貨檢驗(yàn)、安裝調(diào)試檢驗(yàn)等驗(yàn)收。

二是撰寫驗(yàn)收報(bào)告。驗(yàn)收后，要由權(quán)威部門出具詳實(shí)的驗(yàn)收報(bào)告，包括采購當(dāng)事人的基本信息、項(xiàng)目簡介、項(xiàng)目執(zhí)行情況、存在的問題、要求與建議、驗(yàn)收結(jié)論、驗(yàn)收小組成員簽字、監(jiān)督組人員的確認(rèn)意見等內(nèi)容。

三是跟蹤合同履行。嚴(yán)格遵守合同內(nèi)容和驗(yàn)收結(jié)果，特別是到貨時間、質(zhì)量和承諾等。若發(fā)生合同履行不到位、到貨不及時、質(zhì)量有問題等情況，要根據(jù)合同約定追責(zé)，提高合同的執(zhí)行效率。若在合同履行過程中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量、進(jìn)度、后續(xù)服務(wù)等存在異常情況，應(yīng)由采購單位按照合同約定與供應(yīng)商協(xié)商解決，明確限期整改措施。若遇到嚴(yán)重違約行為，應(yīng)加強(qiáng)與主管部門的協(xié)調(diào)配合。若供應(yīng)商確實(shí)無力履約，則按規(guī)定程序報(bào)請終止合同執(zhí)行，避免損失擴(kuò)大。

——抓好履約全流程監(jiān)督。合同履行是采購活動的延伸，必須嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)制度，督導(dǎo)各部門發(fā)揮職能作用，形成齊抓共管的合力。一是確立全程監(jiān)管理念。采購單位相關(guān)人員應(yīng)增強(qiáng)合同管理的風(fēng)險(xiǎn)防范意識。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)特設(shè)部門或者安排專人負(fù)責(zé)合同管理。此外，還要重點(diǎn)關(guān)注合同履行先于簽訂、合同與實(shí)際采購割裂等問題。

二是嚴(yán)格執(zhí)行合同驗(yàn)收。在合同履行過程中，相關(guān)人員要嚴(yán)格執(zhí)行采購各類規(guī)章制度，并按照責(zé)任分工嚴(yán)肅認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起采購合同簽訂與履約的監(jiān)督、檢查和管理職責(zé)。對于供應(yīng)商偏離采購合同的情況，要及時指出并要求其整改。

三是實(shí)施動態(tài)監(jiān)管。借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，對手續(xù)不完整、資料不齊全，以及合同標(biāo)的品種、數(shù)量、價格等關(guān)鍵要素與采購結(jié)果、驗(yàn)收結(jié)論、實(shí)際交付不一致等情況，要嚴(yán)肅處理。通過自下至上的連帶追責(zé)機(jī)制，促進(jìn)采購合同簽訂與履行的規(guī)范有序。

（作者單位：聯(lián)勤保障部隊(duì)?wèi)?zhàn)勤部采購計(jì)劃處、聯(lián)勤保障部隊(duì)第五采購服務(wù)站）

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