如何預(yù)防和治理軍隊采購虛假投標(biāo)問題（上）

【聚焦軍隊采購】

如何預(yù)防和治理軍隊采購虛假投標(biāo)問題（上）

■ 邱明輝

投標(biāo)人虛假投標(biāo)的問題在軍隊采購中時有發(fā)生，并已成為軍隊采購活動中的一大頑疾。如何預(yù)防和治理虛假投標(biāo)，是有效維護(hù)軍隊采購活動秩序、保障公平競爭的重要課題。

虛假投標(biāo)構(gòu)成要素

從構(gòu)成要素上分析，虛假投標(biāo)包括客觀上有提供虛假材料或者存在弄虛作假的行為，主觀上存在騙取中標(biāo)或者配合謀取中標(biāo)的意圖。當(dāng)投標(biāo)人在投標(biāo)活動中有以上任一要素時，就觸及了虛假投標(biāo)。

——客觀上提供虛假材料。凡是在招標(biāo)過程中由投標(biāo)人向招標(biāo)人應(yīng)標(biāo)提供的文件、物品等材料，都屬于投標(biāo)材料范疇。雖然材料的真實性屬于客觀事實的范疇，但要注意區(qū)分材料的有效性與真實性這兩個概念。若投標(biāo)人提供的證書、許可證等材料過期或者不符合采購要求，但只要內(nèi)容真實，便不能認(rèn)為其提供虛假材料。

關(guān)于投標(biāo)樣品是否存在虛假的認(rèn)定問題。嚴(yán)格地說，樣品是一個客觀的物品，不存在真與假的判斷。樣品虛假實際上是指樣品存在“隱蔽瑕疵”，即不符合投標(biāo)文件中對樣品材質(zhì)、規(guī)格、性能、品類等質(zhì)量特征的響應(yīng)和承諾，則構(gòu)成了提供虛假材料。若投標(biāo)文件對投標(biāo)產(chǎn)品技術(shù)和質(zhì)量沒有具體描述，如概括性描述為“技術(shù)和質(zhì)量以樣品為準(zhǔn)”，就不能界定樣品為虛假響應(yīng)。此外，冒用他人樣品，屬于提供虛假投標(biāo)材料。

判定提供虛假材料應(yīng)堅持“客觀過錯歸責(zé)”原則，即提供虛假材料是一個客觀行為的描述，并不要求判斷投標(biāo)人在主觀上是否存在過錯。實踐中，常常有投標(biāo)人提出申辯，稱自己因受賣家的欺騙而提供了虛假的材料，不應(yīng)受到處罰。根據(jù)“客觀過錯歸責(zé)論”，即使這種情況存在，也屬于提供虛假材料的客觀行為。

——主觀上發(fā)生騙取中標(biāo)或者配合謀取中標(biāo)等弄虛作假行為。騙取中標(biāo)，是指投標(biāo)人在投標(biāo)過程中提供虛假證明文件，或者以其他方式弄虛作假騙取中標(biāo)。配合謀取中標(biāo)，即通常所說的圍標(biāo)、串標(biāo)等相互串通投標(biāo)的行為。圍標(biāo)行為的發(fā)起者被稱為圍標(biāo)人，參與圍標(biāo)行為的投標(biāo)人被稱為陪標(biāo)人。例如，圍標(biāo)全過程由圍標(biāo)人一手操辦，陪標(biāo)人提供資質(zhì)、人員和必要條件予以協(xié)助。又如，投標(biāo)人在入圍后將入圍資格賣給圍標(biāo)人，圍標(biāo)人借用入圍投標(biāo)人資格操縱投標(biāo)，而陪標(biāo)人保持沉默。串標(biāo)是指投標(biāo)人為獲取中標(biāo)而互相串通，企圖非法獲取中標(biāo)的行為和現(xiàn)象。即排除圍標(biāo)現(xiàn)象的一般串通投標(biāo)行為，包括投標(biāo)人與招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）之間串通或兩個以上投標(biāo)人松散型非正當(dāng)合謀投標(biāo)（即未達(dá)到圍標(biāo)的操縱強度和影響力）。

虛假投標(biāo)判定標(biāo)準(zhǔn)

——虛假材料的認(rèn)定。從虛假的含義出發(fā)，并結(jié)合實踐中虛假材料對招標(biāo)評審的影響，可以將虛假材料的判斷標(biāo)準(zhǔn)分為兩個：第一個標(biāo)準(zhǔn)是虛假材料，且虛假材料導(dǎo)致投標(biāo)文件要約內(nèi)容虛假；第二個標(biāo)準(zhǔn)是對評審產(chǎn)生影響的材料。

應(yīng)被判定為虛假投標(biāo)的情形，主要涉及對評審產(chǎn)生影響的虛假材料。根據(jù)對評審是否起到作用，可以分為以下三類：第一類是證明投標(biāo)人滿足招標(biāo)資格性條件的材料。例如，營業(yè)執(zhí)照、資格資質(zhì)證明、許可證、完稅證明、社保證明等文件。第二類是證明投標(biāo)人符合招標(biāo)符合性要求的材料。例如，對于商務(wù)、技術(shù)方面的實質(zhì)性要求，招標(biāo)文件通常規(guī)定以星號等標(biāo)明，并要求投標(biāo)文件提供檢測報告等證明材料，則檢測報告就成為證明投標(biāo)文件滿足符合性要求的材料。第三類是對評分有影響的材料。例如，招標(biāo)文件將描述和約定產(chǎn)品質(zhì)量的技術(shù)要求、投標(biāo)人財務(wù)和資信狀況、服務(wù)團(tuán)隊實力等作為評分因素，要求提供投標(biāo)產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)及檢測報告、投標(biāo)人的財務(wù)審計報告及資信證明、證明服務(wù)團(tuán)隊的社保繳納記錄和職稱證書等，則檢測報告、樣品、財務(wù)審計報告、社保證明和職稱證書等就成為對評分有影響的材料。

在一般情況下，可以通過核查的手段來判斷材料的真實性。例如，投標(biāo)人對營業(yè)執(zhí)照上的注冊內(nèi)容進(jìn)行了涂改，監(jiān)管機關(guān)就可以去該企業(yè)注冊地的工商機關(guān)調(diào)卷查明。又如，某投標(biāo)人宣稱其產(chǎn)品性能指標(biāo)達(dá)到某個標(biāo)準(zhǔn)，并出具了相關(guān)的檢測報告，對此可委托質(zhì)量監(jiān)督部門對該物品進(jìn)行鑒定，甄別真?zhèn)巍?/p>

此外，判斷虛假材料還要考慮兩方面因素：一是不區(qū)分提供材料的主觀性與客觀性。無論投標(biāo)人是故意提供的虛假材料，還是無意提供的虛假材料，均屬于虛假投標(biāo)。二是區(qū)分提供材料的時間段。虛假投標(biāo)僅指在投標(biāo)過程中發(fā)生提供虛假材料的情形。概括來說，在投標(biāo)中，用來幫助提高投標(biāo)文件的通過率或得分的材料，都應(yīng)被認(rèn)定為虛假材料（包括樣品、軟硬件演示等）。

不應(yīng)被判定為虛假投標(biāo)的情形，主要分為以下兩類：一是與評審無關(guān)的材料。這類材料是指除上述對評審產(chǎn)生影響的三種情形以外的材料，即僅供評審參考，但不屬于資格性和符合性審查內(nèi)容以及對評審不產(chǎn)生影響的材料。例如，在一個廚具采購項目中，投標(biāo)文件里有一張醫(yī)療器械經(jīng)營許可證。此時，該證不應(yīng)被認(rèn)定為虛假投標(biāo)材料，原因在于其與該項目毫無關(guān)系且不會影響標(biāo)書的評審。因此，這不屬于具有謀取中標(biāo)動機的行為，而屬于投標(biāo)人標(biāo)書編制失誤，應(yīng)以標(biāo)書規(guī)范性來進(jìn)行扣分處理。

二是編制或計算錯誤的材料。例如，營業(yè)執(zhí)照的注冊資金是500萬元，而投標(biāo)人在基本情況表里填寫的是5000萬元。這屬于投標(biāo)人投標(biāo)文件編制問題，加上對資格性和符合性審查以及評審打分等沒有關(guān)系，則不應(yīng)被認(rèn)定為虛假材料。又如，價格誤算而導(dǎo)致的材料虛假不能被視為“提供虛假材料謀取中標(biāo)”。一方面，在書面審查的方式下，價格誤算很容易被識別；另一方面，采購法規(guī)也對價格計算錯誤的澄清和修改原則進(jìn)行了明確和規(guī)范。相反，只有在書面審查中無法查明的虛假材料，才有必要對投標(biāo)人采取事后懲處的措施。

三是過期或不在評審范圍內(nèi)的材料。例如，對于提供了非有效期內(nèi)的質(zhì)量體系認(rèn)證證書、保密證書等資格證明材料，以及超出評審要求時限或標(biāo)的范圍的財務(wù)審計報告、合同、業(yè)績等證明材料，只能算作投標(biāo)過失，不能被認(rèn)定為虛假投標(biāo)。

——弄虛作假行為的甄別。

一是主動造假。在投標(biāo)時，投標(biāo)人明知其資質(zhì)、業(yè)績或投標(biāo)產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)等不符合招標(biāo)文件的要求，且用以證明資質(zhì)、業(yè)績或技術(shù)指標(biāo)等證明文件也不滿足招標(biāo)要求，還采取偽造、變造的方式，使得證明材料形式上滿足招標(biāo)文件的要求。

二是默許造假。這里又分為兩種情況：一種是外協(xié)、外購廠商將偽造、變造情況告知投標(biāo)人，或者投標(biāo)人主動要求外協(xié)、外購廠商偽造、變造投標(biāo)材料；另一種是虛假材料由外協(xié)、外購廠商偽造或者變造，投標(biāo)人不認(rèn)真核實而作為投標(biāo)材料參與投標(biāo)。在第一種情況下，投標(biāo)人明知投標(biāo)材料是虛假的還來投標(biāo)，毋庸置疑就構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標(biāo)”。而在第二種情況下，往往投標(biāo)人認(rèn)為其并不知曉投標(biāo)材料是虛假的，因而不構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標(biāo)”。但筆者認(rèn)為，投標(biāo)人有責(zé)任對其提供的投標(biāo)材料的真實性進(jìn)行審核和負(fù)責(zé)。因此，不能用“不知情”作為理由來推托其提供虛假材料的行為。上述兩種情況都屬于“提供虛假材料謀取中標(biāo)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三是圍標(biāo)串標(biāo)。主要分為以下三類：第一類是投標(biāo)人相互串投標(biāo)的情形，包括投標(biāo)人之間協(xié)商投標(biāo)報價等投標(biāo)文件的實質(zhì)性內(nèi)容、為謀取中標(biāo)或者排斥特定投標(biāo)人而相互約定給予未中標(biāo)的投標(biāo)人費用補償?shù)?。第二類是視為投?biāo)人相互串通投標(biāo)的情形，包括不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個人編制、不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)呈規(guī)律性差異等。第三類是其他弄虛作假騙取中標(biāo)的情形，包括項目負(fù)責(zé)人或者主要技術(shù)人員不是本單位人員、投標(biāo)保證金不是從投標(biāo)人的賬戶繳納等。

虛假投標(biāo)原因分析

——投標(biāo)人存有僥幸心理。目前，軍隊采購更加公開透明，越來越多的采購項目面向市場廣泛征集供應(yīng)商。由于軍隊采購活動是建立在“信用信任”基礎(chǔ)之上的，在一般情況下對投標(biāo)人遞交的投標(biāo)文件并不會逐頁做材料真實性審查。如果采購項目沒有出現(xiàn)質(zhì)疑投訴等，事后被發(fā)現(xiàn)虛假投標(biāo)等違法行為的概率較小。面對這樣的“大蛋糕”，一些沒有實力、沒有誠信的企業(yè)為了承接項目，采取資質(zhì)不夠借資質(zhì)、技術(shù)不達(dá)標(biāo)做假報告、沒有業(yè)績偽造業(yè)績等虛假投標(biāo)手段參與投標(biāo)，以謀取不當(dāng)利益?？梢哉f，心存僥幸，法治意識和誠信意識淡薄，是導(dǎo)致當(dāng)前投標(biāo)人虛假投標(biāo)頻發(fā)的一個重要原因。

——采購法規(guī)不夠健全完善。企業(yè)信用管理、采購評審監(jiān)督、采購合同管理等制度還不夠健全，在有關(guān)采購活動中對虛假投標(biāo)監(jiān)督的法律法規(guī)還有些滯后。例如，有的項目為了片面確保高質(zhì)量，存在脫離采購實際需要和市場供求狀況、設(shè)置資格性和符合性條件過高，以及商務(wù)技術(shù)要求和評審標(biāo)準(zhǔn)存在傾向性和排他性條款等問題。若前期監(jiān)管不到位，則后期投標(biāo)人為獲得中標(biāo)機會，往往會選擇虛假投標(biāo)。

——評審現(xiàn)場不好甄別材料。隨著采購評審的精細(xì)化推進(jìn)，投標(biāo)文件需提供的材料越來越多。在審核條件受限、評標(biāo)時間有限的情況下，往往難以發(fā)現(xiàn)弄虛作假行為。同時，部分評審專家把關(guān)不嚴(yán)，也給了弄虛作假的投標(biāo)人蒙混過關(guān)的機會。尤其是在采用綜合評分法評審時，商務(wù)、技術(shù)評審指標(biāo)少則十余條，多則幾十條。同時，絕大多數(shù)評審指標(biāo)均需要提供相關(guān)證明材料，涉及財務(wù)審計報告、納稅和社保繳納記錄、資質(zhì)證書、檢測報告等。在評審現(xiàn)場，通常很難甄別上述材料的真實性，需要通過專門的途徑進(jìn)行檢驗，而這往往會讓一些不法投標(biāo)人鉆空子。

——采購信息缺乏互聯(lián)互通。近年來，雖然我國社會信用體系建設(shè)取得了很大進(jìn)展，但在全范圍、全行業(yè)內(nèi)“不能失信、不愿失信”的局面尚未形成。此外，隨著軍民融合信息交流的深入推進(jìn)，軍隊采購不斷拆壁壘、去門檻，招采活動和信息數(shù)量大幅提升。但由于缺乏權(quán)威高效的軍地采購信息交互機制和平臺，在某些情況下，招標(biāo)方無法全面了解投標(biāo)人的實際情況，導(dǎo)致一些虛假應(yīng)標(biāo)者有機可乘。

——制約和懲治力度不夠。目前，軍隊采購在信息共享、聯(lián)合獎懲等工作協(xié)同方面仍存在很多盲點和難點，導(dǎo)致不能對投標(biāo)人弄虛作假行為進(jìn)行及時有效地打擊。同時，雖然采購法律法規(guī)對投標(biāo)人虛假投標(biāo)查處進(jìn)行了規(guī)定，但筆者認(rèn)為，處罰力度不夠大、手段不夠多，難以有效地遏制少數(shù)不法投標(biāo)人的投機心理，反而客觀上助長了投標(biāo)人弄虛作假行為的發(fā)生。

（作者單位：空軍后勤部采購服務(wù)站）

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