不必量化標準 可視情況而定

【規(guī)制異常低價評審】

不必量化標準 可視情況而定

■ 秦志龍

在政府采購實際操作過程中，對投標人異常低價問題的處理始終是個難題，而由此引發(fā)的爭論也始終沒有停止過。雖然《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條對此作了明確規(guī)定，但不少人認為該規(guī)定不夠細化，應該規(guī)定一個具體數(shù)值。例如，低于投標平均價20%的，就認定為不合理低價，而應作為無效標處理。然而，筆者認為，不必量化標準，同時將異常低價是否合理的認定權(quán)交由評標委員會，由其在現(xiàn)場具體問題具體分析，是合適且科學的。

原因一：要得到一個比較合理的投標平均價，是比較困難的，且需要一些苛刻的前提條件。一是需要有足夠的樣本數(shù)即投標人數(shù)量。對于只有3至4個投標人參與的項目，其投標平均價并不能說明問題。例如，英國政府采購研究認為，6個完全獨立的投標人參與的項目，是最理想的競爭狀態(tài)，并具有最優(yōu)的采購效率和最低的采購成本。二是參與同一項目的投標人質(zhì)量應該是相同或相仿的，即其規(guī)模、產(chǎn)能、工藝水平、技術(shù)水平、產(chǎn)地、經(jīng)驗等是基本相仿的，否則其投標價無法用同一標準進行衡量。三是需要投標人是完全獨立且能夠真正自由競爭的。四是從政府采購現(xiàn)狀來看，前面三個條件在大部分項目中是不存在或者說是難以達到的。

原因二：成本不同，則對利潤的要求不同，其投標價自然就存在差異。若簡單用一個平均價來衡量其報價的合理性，顯然有失公允。以投標價格差異比較小的貨物如家具為例，如果是木質(zhì)家具，則存在木材的品種、產(chǎn)地、質(zhì)量等成本差異，而其使用的五金件價格差異更大，因此很難用一個簡單的投標平均價來判斷其價格的合理性。如果是鋼制家具，則存在因鋼材品質(zhì)、處理工藝、裸板厚度（管壁厚度）等不同而造成的價格差異，更不用說因生產(chǎn)廠家的規(guī)模、產(chǎn)能、工藝水平、技術(shù)水平、產(chǎn)地、經(jīng)驗以及管理水平等差異而造成的最終投標價的不同。此外，如果一個生產(chǎn)廠家經(jīng)驗豐富，則大概率會減少材料浪費；工藝水平高，則能充分利用邊角料；管理能力強，則可以提高用工水平、生產(chǎn)效率。換言之，這些都可以在一定程度上降低其生產(chǎn)成本。而成本不同，其投標價自然就存在差異。在許多家具采購項目中，最低價只是最高價一半的情況也時?？梢?。

原因三：相對貨物采購來說，大部分服務類項目的投標價更難判斷其合理性，必須要有真正的專家方能得出比較客觀、公正的結(jié)論。例如，對軟件開發(fā)項目而言，其成本價很難通過一個項目來進行判斷。假如某公司具有類似的產(chǎn)成品，那么只需要進行少量的二次開發(fā)就能完成項目。在完成大量類似項目后，該公司對后續(xù)項目的投標價就可以報得很低。即使某投標人沒有產(chǎn)成品，但其公司規(guī)模較大、實力較強、經(jīng)驗豐富，并有許多構(gòu)件、中間件，那么也只需要進行少量的開發(fā)就能較快地完成項目，且成本相對于一個新公司來說要低很多。假如一個投標人完全沒有經(jīng)驗，所有代碼都需要重新編寫，那么成本顯然要比前兩類公司大上許多倍，且開發(fā)周期更長、效率更低。此時，若簡單粗暴地將一個低于平均價某個數(shù)值的投標文件作為無效標處理，顯然并不公平，且有可能失去一個真正有實力、有經(jīng)驗的優(yōu)秀供應商。根據(jù)筆者經(jīng)驗，對于純軟件開發(fā)項目，某投標人的投標價比投標平均價低30%是正常的。

原因四：價格和效率問題。例如，對于一棟建筑物的建設工作，某供應商若采用全預制件，則可以在極短時間內(nèi)完成（在2010年上海世博會期間，某公司用一天時間就完成了一棟五層樓的建設工作）；若從挖土、燒磚開始建設，則其成本、效率、報價與第一種方式并不具有可比性。又如，Windows操作系統(tǒng)的開發(fā)成本是幾十億美元，如果只銷售一套，那么其價格就是幾十億美元，而目前一套Windows操作系統(tǒng)只需要幾百元人民幣，原因在于已銷售了幾十億套的規(guī)模效應。實際上，其開發(fā)成本早已分攤完畢，現(xiàn)在幾乎可以零成本銷售。如此一來，其投標價再低，也不能簡單地認為是不合理的。雖然例子比較極端，但在現(xiàn)實采購過程中還是存在類似情況的。

當然，并非所有品目的投標價格差異都大到無法利用平均價來進行判斷。例如，在物業(yè)服務類項目采購過程中，投標人的報價差異相對其他品目要小很多。筆者在同物業(yè)行業(yè)協(xié)會交流溝通中得知，目前大部分物業(yè)服務項目的人工成本占整個項目比重的80%左右，而人工成本是受政府最低工資標準限制的（在物業(yè)服務項目中，一般人工成本都是按當?shù)卣淖畹凸べY標準進行測算）。因此，無論投標人規(guī)模等因素如何不同，其成本大多相差無幾，主要差別在于管理成本、投標人追求的利潤率不同。據(jù)不完全統(tǒng)計，一般物業(yè)服務項目的不同投標人的投標價最大不會相差5%。對此類項目，如果某投標人的投標價低于投標平均價的10%，那么就可以認定其為以不合理低價投標的不正當競爭行為。

綜上所述，筆者認為，87號令第六十條的規(guī)定是可行的，也是合適的。如果簡單規(guī)定一個價格差異比例，似乎是統(tǒng)一了認定標準，但會給實際操作帶來困難，也會對某些投標人不公平，還可能錯失許多真正的優(yōu)秀供應商，更不符合政府采購的“三公原則”。因此，筆者建議，不必量化標準，應具體問題具體分析。即使是同一類項目，針對不同的投標人組合，也應進行個案分析，從投標人的規(guī)模、產(chǎn)能、經(jīng)驗等多方面綜合考量，而不能簡單地套用一個衡量標準。同時，在對異常低價是否合理的認定過程中，應充分利用專家的專業(yè)知識和經(jīng)驗，來判斷投標人的異常低價是否合理。也就是說，將異常低價是否合理的認定權(quán)交由評標委員會，是合適且科學的。

（作者單位：上海市政府采購中心）

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