羌建新：制度改革有賴于基礎(chǔ)秩序建設(shè)

 當(dāng)前政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的許多失范問題，與經(jīng)濟(jì)社會中大量廣泛存在的失范問題一樣，其根本的原因在于基礎(chǔ)秩序存在嚴(yán)重缺失。

在中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，政府采購制度的建立，對于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府行政和政府職能的轉(zhuǎn)變，對于政府部門與市場部門之間關(guān)系的優(yōu)化，發(fā)揮了不可替代的作用。從某種意義上說，政府采購制度的建立，實(shí)際上是政府部門與市場部門之間關(guān)系改革的一個重要突破口，政府采購制度的建立是推動市場經(jīng)濟(jì)改革的一個重要推動器。但作為一項(xiàng)具體的制度安排，政府采購制度同時又是更廣泛的制度體系中的一個子系統(tǒng)，它的運(yùn)行必然要受到作為整個制度體系中子系統(tǒng)的其他制度安排，特別是整個制度體系中的基礎(chǔ)制度、基礎(chǔ)秩序以及整個制度體系的制約。實(shí)際上，隨著政府采購事業(yè)的不斷推進(jìn)，其他制度改革滯后、制度缺失對政府采購制度改革的制約越來越來大。當(dāng)前政府采購領(lǐng)域發(fā)生的許多問題實(shí)際上正是這種深層次矛盾的具體體現(xiàn)。

在現(xiàn)實(shí)可以看到，一方面，政府采購相關(guān)的具體規(guī)則安排越來越細(xì)、越來越繁瑣，針對某些失范采購行為的規(guī)則“補(bǔ)丁”越打越多，甚至為此不惜矯枉過正，而導(dǎo)致采購行為的僵硬、不便。另一方面，各種形式的失范采購行為仍然花樣翻新、層出不窮，“豪華采購”、“天價采購”更是屢屢把政府采購?fù)频缴鐣娸浾摰娘L(fēng)口浪尖。應(yīng)該看到，政府采購面臨的諸如此類的問題，固然與政府采購制度本身的不完善直接相關(guān)，但更重要和更深層的原因在于，政府采購制度與其他的相關(guān)制度安排之間存在著嚴(yán)重的脫節(jié)，特別是政府采購制度據(jù)以正常發(fā)揮作用的基礎(chǔ)制度、基礎(chǔ)秩序嚴(yán)重缺失。

因此，如果說早期的政府采購制度改革注重的是發(fā)揮其推動其他領(lǐng)域改革的突破口的作用，那么當(dāng)改革進(jìn)入深層次時，任何一個環(huán)節(jié)的改革都會“牽一發(fā)而動全身”，為解決政府采購中面臨的許多深層次問題，今后的政府采購制度改革則應(yīng)該更加注重它與其他領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)配合。為此需要更加注重政府采購制度改革的頂層設(shè)計(jì)，即在整體的改革框架下對政府采購制度改革進(jìn)行前瞻性、全方位的考量，從而保障政府采購制度改革與其他相關(guān)制度改革的協(xié)調(diào)配合、整體推進(jìn)，改變過去那種政府采購制度改革“單兵突進(jìn)”、“孤軍深入”，“橘生淮南為橘，橘生淮北為枳”的尷尬局面。

需要特別指出的是，為保障政府采購事業(yè)的健康發(fā)展，政府采購制度改革應(yīng)特別重視政府采購的基礎(chǔ)秩序建設(shè)。任何具體的制度安排要正常地運(yùn)行，都需要有更基礎(chǔ)的秩序作為前提。社會基礎(chǔ)秩序的狀況，直接影響著制度的有效性。一般地說，這樣的基礎(chǔ)秩序是相當(dāng)穩(wěn)定的，甚至常常具有超越時代的特征。具體的制度失效大體包括為兩個方面的原因：一是制度設(shè)計(jì)和安排本身存在問題。二是制度運(yùn)行的條件和基礎(chǔ)出現(xiàn)問題。在某些情況下，制度失效，往往并不在于制度本身，而是作為制度運(yùn)行條件的基礎(chǔ)秩序出了問題。毋庸諱言，當(dāng)前政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的許多失范問題，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會中大量廣泛存在的失范問題一樣，其根本的原因在于經(jīng)濟(jì)社會生活的基礎(chǔ)秩序存在嚴(yán)重缺失。因此，政府采購制度的深化改革、政府采購事業(yè)的健康發(fā)展必須依賴于社會基礎(chǔ)秩序的重塑。

社會基礎(chǔ)秩序主要是由成文或不成文的規(guī)則、正式或非正式的基礎(chǔ)制度混合構(gòu)成。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，制度可以分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩類。正式規(guī)則包括政治規(guī)則（即政治體制）、經(jīng)濟(jì)規(guī)則（即產(chǎn)權(quán)）和具體的單個合同等。 非正式規(guī)則包括社會習(xí)俗、習(xí)慣行為、道德規(guī)范、思想信仰和意識形態(tài)等。在現(xiàn)實(shí)中，由于巨大的交易成本的存在，制定得再詳盡的正式規(guī)則，也不可能窮盡人們相互交往中的一切細(xì)節(jié)，只靠法庭和政府強(qiáng)制實(shí)施契約是不夠的，剩下的部分就要留給輿論和良心去完成。在政府采購中，政府采購制度以及其他的正式制度安排，也必然會存在許多缺口和遺漏條款。因此，從這個意義上說，政府采購制度改革、政府采購的基礎(chǔ)秩序重塑，應(yīng)高度重視與市場經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的社會規(guī)范、文化傳統(tǒng)和價值體系等非正式規(guī)則的培養(yǎng)和發(fā)育。只有當(dāng)主要非正式規(guī)則構(gòu)成的社會基礎(chǔ)秩序健康、茁壯時，政府采購中的“潛規(guī)則”才會無處藏身、銷聲匿跡。

從這個意義上說，新聞媒體在政府采購制度改革、政府采購基礎(chǔ)制度完善、政府采購的基礎(chǔ)秩序重塑中，肩負(fù)著重要的使命。新聞媒體除了為政府采購制度本身的改革與發(fā)展“鼓與呼”外，更重要的在于推動培養(yǎng)和發(fā)展良性的政府采購文化，從而推動良好的政府采購基礎(chǔ)秩序建設(shè)，以更好促進(jìn)中國政府采購事業(yè)的發(fā)展。(作者單位:國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所)