構建適應科學基金發(fā)展需要的政府采購體系

【一線思考】

構建適應科學基金發(fā)展需要的政府采購體系

■ 蔡郁文

在政府采購及科學基金全面深化改革的背景下，國家自然科學基金委員會（以下簡稱自然科學基金委）政府采購金額從2003年的不足400萬元增加到了2022年的近1億元，采購規(guī)模增長了幾十倍。筆者認為，有必要對自然科學基金委政府采購管理實踐“回頭看”，從制度政策、工作落實、執(zhí)行效率、服務評價等方面進行深度剖析，就如何提高政府采購效能、應對管理實踐挑戰(zhàn)、提升資源供給質(zhì)量等進行思考，為構建適應科學基金發(fā)展需要的政府采購體系提供參考。

自然科學基金委政府采購工作情況

自然科學基金委通過資助計劃、項目設置和評審、立項、監(jiān)督等組織實施工作，依法管理國家自然科學基金，不斷推進科學基金深化改革，從而發(fā)揮科學基金在國家創(chuàng)新體系中的基礎引領作用。自2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）正式實施以來，自然科學基金委便將政府采購作為其服務科學基金管理和改革的核心保障要素之一，堅持走“行為規(guī)范、執(zhí)行高效、公開透明、服務科學”的采購改革之路。

2003年至2021年，自然科學基金委政府采購經(jīng)歷了規(guī)范、調(diào)整和改革三個階段，并在不同階段呈現(xiàn)出不同的特征。

規(guī)范階段處于政府采購實施初期，總體采購規(guī)模金額較低，變化幅度相對較為平穩(wěn)。由于處于對政策的理解消化期，中心工作在于構建自然科學基金委政府采購體系，因此，使得貨物、服務和工程采購相對呈現(xiàn)出不規(guī)則的分布規(guī)律。其中，2007年主要涉及自然科學基金委評審業(yè)務樓的建設，工程采購總體規(guī)模較大，達到4500萬元，之后該類采購基本維持在小規(guī)模水平。

在2013年進入調(diào)整階段后，隨著國家對基礎科學研究重視程度的不斷提升，自然科學基金項目總體投資規(guī)模不斷增加，其政府采購總體規(guī)模也在不斷增長。其中，2011年自然科學基金委政府采購經(jīng)費為744萬元，2013年為1534萬元，2017年達到3707萬元。該階段沒有大的工程項目立項，主要開支是房屋修繕等，因此，工程采購基本維持在較小規(guī)模。

而隨著保障科學基金管理業(yè)務良性運轉的信息系統(tǒng)建設、會議服務等服務類項目的持續(xù)增加，自然科學基金委服務采購呈現(xiàn)大幅度增長趨勢，2013年為585萬元，而2017年達到了3213萬元，增長幅度達112%。

特別是在2018年進入改革階段后，該類采購增長趨勢更加明顯。2021年，自然科學基金委服務采購金額為7618萬元，相較于2013年增幅達150%，而該階段貨物和工程采購基本保持在穩(wěn)定規(guī)模，這表明自然科學基金委政府采購逐漸向服務采購轉型，以更好地服務于科學基金管理和改革中心工作。

數(shù)據(jù)顯示，自然科學基金委服務采購項目主要包括信息技術服務和會議服務兩大類，也是增長幅度最為迅速的兩類。在進入改革階段后，自然科學基金委信息技術服務項目增幅最大，2014年該類項目采購金額為671萬元，2021高達3091萬元，平均年增長幅度為51%。

通過對近兩年信息技術服務項目梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，除常規(guī)服務項目外，自然科學基金委增加的信息技術服務項目主要包括以下兩種類型：一是科學基金評審業(yè)務板塊，包括人工智能輔助指派系統(tǒng)、會議評審系統(tǒng)與相似性檢查系統(tǒng)等；二是科學基金行政管理板塊，包括財務系統(tǒng)升級建設、檔案數(shù)字化服務系統(tǒng)、資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)等。這些都表明了自改革階段以來，自然科學基金委特別重視提升行政運轉能力和信息化建設程度，為構建“理念先進、制度規(guī)范、公正高效”的新時代科學基金治理體系保駕護航。

從調(diào)整階段到改革階段，隨著項目規(guī)模的不斷擴大，自然科學基金委會議服務類項目規(guī)模也隨之保持穩(wěn)步增長。其中，2016年由于整體壓縮預算，使得自然科學基金會議服務采購金額縮減至1114萬元，同比減少20.9%。進入改革期以來，受國內(nèi)外新冠疫情影響，2020年該類采購額降至1728萬元。而隨著疫情好轉，該類采購額恢復增長，2021年達2134萬元。

隨著國家層面政府采購方式的變革，自然科學基金委政府采購方式也經(jīng)歷了規(guī)范、調(diào)整和改革三個階段的發(fā)展演變，表現(xiàn)出從單一性、粗放式向多元化、精細化轉變的趨勢和特點。

在政府采購規(guī)范初期，由于《政府采購法》明確規(guī)定“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，且公開招標對規(guī)范自然科學基金委政府采購行為、防范廉政風險、提高政府采購資金的使用效益都發(fā)揮了重要作用，因此，公開招標成為該階段自然科學基金委政府采購方式的主要形式。例如，自然科學基金委2005年采用公開招標的采購項目金額占采購總額的76.1%，2006年為85.7%，2007年為86.1%。鑒于公開招標程序嚴格、法定周期長且相對缺乏靈活性，自然科學基金委對于小額零星和難以公開招標的采購項目并未取得較好的執(zhí)行效果。在規(guī)范階段，自然科學基金委采購方式相對單一，缺乏足夠的靈活性，且采購方式的選擇相對粗放。

在“放管服”背景下，政府采購由“程序?qū)颉敝饾u向“結果導向”轉變，也是自然科學基金委采購方式的調(diào)整階段。程序嚴格的公開招標采購金額在自然科學基金委采購總額的比例呈現(xiàn)下降趨勢，2013年至2017年平均占比不超過30%。隨著對競爭性談判、競爭性磋商等采購方式的重視程度增加以及科學基金資助評審業(yè)務的發(fā)展，自然科學基金委政府采購方式逐漸向多元化發(fā)展。比如，自然科學基金委自2014年開始對會議服務等通用類服務項目采用定點采購方式，對家具家電、辦公設備等通用貨物采用協(xié)議供貨采購方式；自2017年開始，圍繞服務科學基金評審業(yè)務和信息化建設等技術復雜和性質(zhì)特殊項目，執(zhí)行競爭性磋商采購方式。筆者認為，由于以競爭性磋商為代表的非招標方式將采購方式和采購范圍進行了科學歸類和細分，使得政府采購更加具備靈活性、科學性和導向性，更加貼近科學基金職能任務和改革進程，顯著提升了自然科學基金委政府采購的質(zhì)量與效益。

隨著政府采購制度改革的持續(xù)推進，采購目標逐漸向“績效導向”轉變。這一轉變授予了采購人更大的自主權，強調(diào)采購人主體責任。然而，為保證政府采購的規(guī)范性和專業(yè)化，在改革階段自然科學基金委公開招標采購整體規(guī)模并沒有大幅壓縮，基本保持在30%至40%之間。與此同時，自然科學基金委采用非公開招標采購方式的項目持續(xù)增加。特別是電子賣場的出現(xiàn)，整合了協(xié)議供貨及部分定點采購功能，提升了限額以下項目的采購效益，逐步成為現(xiàn)階段自然科學基金委貨物類及服務類產(chǎn)品的主要采購方式。

自然科學基金委政府采購未來展望

——探索分類管理，由規(guī)范化向?qū)I(yè)化采購方式轉變。以分類的思維改變“一刀切”的傳統(tǒng)做法，推進采購方式的專業(yè)化選擇與執(zhí)行，是自然科學基金委政府采購改革的必然趨勢。

對于集中采購目錄以內(nèi)的或采購限額標準以上的采購項目，嚴格按照《中央預算單位政府集中采購目錄及標準》和《國家自然科學基金委員會政府采購工作管理辦法》等相關規(guī)定選擇采購方式。對于集中采購目錄以外的或采購限額標準以下的采購項目，根據(jù)采購單項或批量金額的不同，并結合自然科學基金委采購內(nèi)容的具體要求，科學選擇委托采購、內(nèi)部詢價采購等方式。對于技術復雜、專業(yè)性強的采購項目，需提高專家的參與度，基于專家技術特長對采購內(nèi)容進行專業(yè)評估。

同時，考慮到政府采購是一項政策性較強的專業(yè)性工作，采購人員的專業(yè)性對采購流程是否規(guī)范和采購效能能否達成都具有重要作用。因此，有必要加強自然科學基金委相關業(yè)務人員的專業(yè)知識學習，強調(diào)理論與實踐研究，從而為采購業(yè)務決策和政府采購專業(yè)化建設提供支撐。

——引入評估機制，由程序化向優(yōu)質(zhì)化采購目標轉變。筆者認為，政府采購的本質(zhì)要求是相關部門遵循法定程序?qū)崿F(xiàn)采購目標，保障政府履職和公共服務需要。因此，政府采購程序是為結果服務的，其設計應該有助于實現(xiàn)“物有所值”目標。以優(yōu)質(zhì)化采購結果和用戶反饋為目標導向，是促使政府采購向優(yōu)質(zhì)化采購目標轉變的必然要求。

從自然科學基金委采購實際來看，一要構建事前需求論證機制。圍繞需要什么、為何需要等，提出功能分析和需求說明，并設置相關審核小組，即從公共職責、單位預算情況、產(chǎn)品或服務預算價格等方面開展需求論證，并對是否存在多余功能、不必要功能以及采購預算價格是否合理等方面進行審核。二要加強事中合同履約監(jiān)督。采購部門與需求部門加強溝通，定期交流合同履約信息，及時解決履約過程中出現(xiàn)的問題，確保供應商嚴格按照采購合同如期保質(zhì)履約，保障采購結果如實兌現(xiàn)。三要根據(jù)履約情況，總結分析采購得失，并將評價結果及時反饋給相關部門，為相關部門業(yè)務決策提供參考，也為后續(xù)需求設計和采購實施提供借鑒。

——加強信息化建設，由無紙化向數(shù)字化采購工具轉變。以信息化技術為支撐的現(xiàn)代政府采購制度和采購方式是政府采購制度深化改革的目標之一。目前，自然科學基金委政府采購流程仍以紙質(zhì)運轉及電話溝通的傳統(tǒng)方式為主，但隨著科學基金總體規(guī)模的不斷擴大、政府采購金額的大幅增加、采購需求的日漸多元，自然科學基金委政府采購需求與執(zhí)行之間的矛盾日益凸顯。因此，亟須通過加強信息化建設來提高政府采購執(zhí)行效益，推動自然科學基金委政府采購由無紙化向數(shù)字化發(fā)展。

筆者認為，在信息化建設初期，應推行政府采購全流程無紙化，在辦公系統(tǒng)中嵌入資產(chǎn)采購模塊，實現(xiàn)從部門采購申請、采購部門審核、領導審批、采購執(zhí)行、合同管理等全流程無紙化，提高運轉效率。

在信息化建設后期，應著重解決上下級部門之間的信息共享，打破“信息孤島”，統(tǒng)籌推進采購、資產(chǎn)與財務信息系統(tǒng)的整合，真正讓“數(shù)據(jù)多跑路，人員少跑腿”。

信息化建設的最高階段是全面實現(xiàn)政府采購數(shù)字化，跳出紙質(zhì)換電子、線下?lián)Q線上的傳統(tǒng)認知，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術，助力采購代際變革。

當前是全面推進科學基金改革、深化政府采購制度改革的關鍵時期，筆者認為，自然科學基金委要從政府采購本身的制度體系出發(fā)，立足科學基金服務工作實踐，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，把握新發(fā)展階段，以提高采購結果滿意度為目標，加強政府采購政策工具運用，切實提高采購效能，構建適應科學基金發(fā)展需要的政府采購體系，推動科學基金深化改革和高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：國家自然科學基金委員會辦公室）

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