應(yīng)開放包容而不是歧視排他

【探討與爭(zhēng)鳴】

應(yīng)開放包容而不是歧視排他

——從商務(wù)部首次發(fā)布的《美國(guó)履行世貿(mào)組織規(guī)則義務(wù)情況報(bào)告》看政府采購(gòu)

■ 本報(bào)記者 張舒慧

8月11日，商務(wù)部首次發(fā)布了《美國(guó)履行世貿(mào)組織規(guī)則義務(wù)情況報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）?！秷?bào)告》對(duì)美國(guó)履行世貿(mào)組織規(guī)則義務(wù)情況作了總體評(píng)價(jià)，并對(duì)美國(guó)在購(gòu)買美國(guó)貨、關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等11個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域采取的經(jīng)貿(mào)政策措施進(jìn)行了梳理，呼吁美方及時(shí)糾正錯(cuò)誤言行，切實(shí)遵守世貿(mào)組織規(guī)則和自身承諾。

通讀《報(bào)告》，記者發(fā)現(xiàn)，“政府采購(gòu)”一詞被提及12次。那么美國(guó)在政府采購(gòu)方面有哪些歧視性政策措施？對(duì)我國(guó)有哪些影響與啟示？業(yè)內(nèi)如何評(píng)價(jià)《報(bào)告》？跟著記者來(lái)一探究竟。

“購(gòu)買美國(guó)貨”存在明顯的歧視性且政策外溢性不斷擴(kuò)大

《報(bào)告》指出，近年來(lái)，通過(guò)使用聯(lián)邦資金提升采購(gòu)美國(guó)產(chǎn)商品和服務(wù)的力度是美國(guó)政府投資國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、重振國(guó)內(nèi)制造業(yè)的一項(xiàng)主要舉措。早在2009年，美國(guó)就頒布了《美國(guó)復(fù)興與再投資法》，在第1605節(jié)“使用美國(guó)鐵、鋼和制成品”中規(guī)定，獲得美國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激法案資金支持的公共建設(shè)和公共工程項(xiàng)目，除某些例外情況外，必須全部購(gòu)買美國(guó)生產(chǎn)的鐵和鋼。盡管該節(jié)在(d)項(xiàng)中規(guī)定“本節(jié)應(yīng)以與美國(guó)在國(guó)際協(xié)定下義務(wù)相一致的方式適用”，但美國(guó)的做法仍招致了美國(guó)制造業(yè)、商業(yè)界人士和主要貿(mào)易伙伴的廣泛爭(zhēng)議和關(guān)注。歐盟、加拿大等貿(mào)易伙伴對(duì)其予以強(qiáng)烈抨擊，甚至一度威脅訴諸世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制。同時(shí)，既未加入世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)定》，也未與美國(guó)達(dá)成雙邊安排的廣大發(fā)展中國(guó)家成員仍然被排除在外，無(wú)法參加美國(guó)龐大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。

2017年4月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署《購(gòu)買美國(guó)貨、雇傭美國(guó)人行政令》。在“購(gòu)買美國(guó)貨”方面，該行政令要求所有相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在該行政令發(fā)布之日起監(jiān)督、執(zhí)行和遵守“購(gòu)買美國(guó)貨法”，并就如何最大限度地采購(gòu)和使用“美國(guó)貨”提出建議?！百?gòu)買美國(guó)貨法”是指與聯(lián)邦采購(gòu)或聯(lián)邦撥款有關(guān)的所有法規(guī)、條例、規(guī)則和行政令，包括要求或優(yōu)先考慮“購(gòu)買美國(guó)貨”的法律、法規(guī)、規(guī)則和行政令，“購(gòu)買美國(guó)貨”包括購(gòu)買或收購(gòu)在美國(guó)生產(chǎn)的貨物、產(chǎn)品或材料，包括鋼鐵和制成品。該行政令同時(shí)還要求美國(guó)商務(wù)部和美國(guó)貿(mào)易代表辦公室對(duì)美國(guó)已經(jīng)簽署的所有自由貿(mào)易協(xié)定和世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)定》中可能影響“美國(guó)優(yōu)先”的相關(guān)內(nèi)容做出評(píng)估。此外，行政令還要求對(duì)豁免和例外條款的使用情況做出全面評(píng)估，并對(duì)豁免和例外條款的適用條件提出了更加嚴(yán)格的要求。2020年8月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普再次簽署《確?；舅幬?、醫(yī)療對(duì)策和關(guān)鍵投入品在美國(guó)制造行政令》，要求美國(guó)政府加速發(fā)展國(guó)內(nèi)關(guān)鍵醫(yī)藥品的生產(chǎn)能力，從本國(guó)公司采購(gòu)指定的關(guān)鍵醫(yī)藥品，減少對(duì)海外醫(yī)藥品供應(yīng)的依賴，并確保聯(lián)邦政府對(duì)美國(guó)國(guó)產(chǎn)關(guān)鍵醫(yī)藥品的長(zhǎng)期采購(gòu)。

2021年以來(lái)，美國(guó)政府更是不遺余力地加強(qiáng)“購(gòu)買美國(guó)貨”政策。2021年1月，美國(guó)總統(tǒng)拜登就任僅5天就簽署了《關(guān)于確保未來(lái)由美國(guó)工人在美國(guó)制造行政令》，不僅要求聯(lián)邦政府在未來(lái)4年時(shí)間內(nèi)，以4000億美元的預(yù)算購(gòu)買美國(guó)生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務(wù)，而且對(duì)聯(lián)邦政府采購(gòu)?fù)鈬?guó)產(chǎn)品進(jìn)行了更為嚴(yán)格的限制。2022年3月，美國(guó)總統(tǒng)拜登再次為“購(gòu)買美國(guó)貨”措施加碼，正式宣布將聯(lián)邦政府采購(gòu)的美國(guó)貨中美國(guó)制造的零部件占比分階段逐步提高，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。此外，美國(guó)政府還表示將為聯(lián)邦政府采購(gòu)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的關(guān)鍵產(chǎn)品制定新的“價(jià)格優(yōu)惠”政策，相關(guān)關(guān)鍵產(chǎn)品包括半導(dǎo)體、關(guān)鍵藥物成分、先進(jìn)電池等。2023年2月，美國(guó)總統(tǒng)拜登在2023年國(guó)情咨文中宣布了一項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)，要求在聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中使用的所有建筑材料都要在美國(guó)制造。

除上述措施外，美國(guó)政府還在為拉動(dòng)制造業(yè)而頒布的各項(xiàng)法案中，大量植入使用聯(lián)邦資金“購(gòu)買美國(guó)貨”的要求，或者將“在美國(guó)生產(chǎn)或銷售”作為獲取政府補(bǔ)貼的條件。例如，美國(guó)總統(tǒng)拜登于2021年11月簽署的《2021年基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法》第七部分第九章《建設(shè)美國(guó)，購(gòu)買美國(guó)貨》中明確規(guī)定了優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品的要求。其指出，在美國(guó)境內(nèi)建設(shè)、改造、維護(hù)或維修基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，若使用的資金來(lái)自美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政援助計(jì)劃，則必須優(yōu)先采購(gòu)產(chǎn)自美國(guó)的鋼鐵、制成品和建筑材料。其中，鋼鐵從最初的熔化階段到涂層的應(yīng)用必須在美國(guó)進(jìn)行。制成品不僅要在美國(guó)生產(chǎn)，而且在美國(guó)境內(nèi)開采、生產(chǎn)的零部件成本須超過(guò)總成本的55%。建筑材料的制造過(guò)程必須發(fā)生在美國(guó)。

美國(guó)國(guó)內(nèi)及其貿(mào)易伙伴對(duì)美國(guó)歷屆政府“購(gòu)買美國(guó)貨”政策的質(zhì)疑聲不斷。2022年1月，美國(guó)知名智庫(kù)“卡托研究所”發(fā)布的研究報(bào)告指出，強(qiáng)制購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品的措施表面上有利于美國(guó)，但是實(shí)際上提高了美國(guó)政府購(gòu)買商品的成本，導(dǎo)致可采購(gòu)的商品數(shù)量變少和額外的財(cái)政赤字壓力。此外，“優(yōu)先購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品”的審查在給美國(guó)政府帶來(lái)監(jiān)管負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還會(huì)增加高昂的執(zhí)法成本和延緩項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。該舉措無(wú)益于實(shí)現(xiàn)美國(guó)政府增加基礎(chǔ)設(shè)施的目的。世貿(mào)組織成員對(duì)“購(gòu)買美國(guó)貨”的政策也持續(xù)表達(dá)關(guān)切。歐盟曾指出，“購(gòu)買美國(guó)貨”的要求是歐盟供應(yīng)商在美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府采購(gòu)過(guò)程中遇到的重大障礙。

作為世貿(mào)組織成員，美國(guó)需要確?！百?gòu)買美國(guó)貨”政策符合美國(guó)在世貿(mào)組織協(xié)定下承擔(dān)的全部義務(wù)?！百?gòu)買美國(guó)貨”存在明顯的歧視性且政策外溢性不斷擴(kuò)大，涉嫌違反《政府采購(gòu)協(xié)定》關(guān)于非歧視待遇等基本原則，對(duì)其他《政府采購(gòu)協(xié)定》參加方造成限制，對(duì)相關(guān)行業(yè)的全球貿(mào)易和投資造成嚴(yán)重扭曲。對(duì)于非參加方而言，相關(guān)措施適用范圍仍有待觀察，若超出政府采購(gòu)范疇，可能違反美國(guó)在世貿(mào)組織其他協(xié)定中應(yīng)遵守的承諾。

美國(guó)基于政府采購(gòu)的排他性措施不斷升級(jí)

——電信設(shè)備。

《報(bào)告》指出，美國(guó)近年以“國(guó)家安全”為借口，在無(wú)任何事實(shí)證據(jù)的情況下，任意擴(kuò)大對(duì)中國(guó)生產(chǎn)的電信和通訊等設(shè)備進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的限制。美國(guó)從政府采購(gòu)入手，將中國(guó)通訊行業(yè)頭部企業(yè)排除出政府采購(gòu)范圍。2018年8月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》。該法第889節(jié)禁止美國(guó)行政機(jī)構(gòu)購(gòu)買或獲取中國(guó)通訊行業(yè)頭部企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備。2020年3月，特朗普還簽署《2019年安全與可信通信網(wǎng)絡(luò)法》，要求美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱FCC）公布威脅美國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)安全所涵蓋的通信設(shè)備或服務(wù)清單（以下簡(jiǎn)稱黑名單），一旦供應(yīng)商或其設(shè)備被列入該黑名單，則不得使用FCC管理的項(xiàng)目所提供的聯(lián)邦補(bǔ)貼購(gòu)買、出租、租賃、獲取或維護(hù)任何黑名單內(nèi)的電信設(shè)備或服務(wù)。FCC于2021年3月將五家中國(guó)通訊行業(yè)頭部企業(yè)納入黑名單。

為了進(jìn)一步禁止中國(guó)生產(chǎn)的電信設(shè)備進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，美國(guó)將限制從“使用聯(lián)邦資金”擴(kuò)展到“民間資金或非聯(lián)邦政府資金”。2021年11月，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《2021年安全設(shè)備法》，授權(quán)FCC停止審查或批準(zhǔn)在黑名單內(nèi)的實(shí)體及其提供的相應(yīng)服務(wù)的授權(quán)申請(qǐng)。2022年11月，F(xiàn)CC發(fā)布禁令，明確禁止對(duì)黑名單內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的電信或視頻設(shè)備進(jìn)行認(rèn)證，從而實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品無(wú)法對(duì)美出口或在美國(guó)市場(chǎng)銷售。

美國(guó)以威脅信息網(wǎng)絡(luò)安全為由將相關(guān)中國(guó)電信設(shè)備企業(yè)列入黑名單，禁止中國(guó)生產(chǎn)的電信設(shè)備進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，與美國(guó)國(guó)內(nèi)以及其他成員的電信設(shè)備可以獲得認(rèn)證進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)相比，中國(guó)電信企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備明顯遭受不利待遇。美國(guó)相關(guān)措施對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)構(gòu)成了歧視，對(duì)正常國(guó)際貿(mào)易造成了障礙，違背了世貿(mào)組織相關(guān)原則。

——產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。

《報(bào)告》還指出，近年來(lái)，美國(guó)政府頻繁出臺(tái)補(bǔ)貼政策以扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些補(bǔ)貼項(xiàng)目的歧視性之明顯、金額之巨大、對(duì)市場(chǎng)造成的扭曲效果之嚴(yán)重都遠(yuǎn)超以往，相關(guān)補(bǔ)貼項(xiàng)目甚至公然以使用美國(guó)產(chǎn)品或禁止采購(gòu)他國(guó)產(chǎn)品為條件。

例如，為了能夠在清潔能源市場(chǎng)中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，美國(guó)政府制定了《2022年通脹削減法》。該法資金規(guī)模為7370億美元，其中有近3690億美元資金投向與氣候變化有關(guān)的行業(yè)，并在清潔能源領(lǐng)域設(shè)置了九項(xiàng)稅收抵免措施，確保政府巨額補(bǔ)貼可以切實(shí)注入美國(guó)本土清潔能源產(chǎn)業(yè)以扶持其快速建立和成長(zhǎng)。這些稅收抵免措施由于涉及“國(guó)內(nèi)含量”而帶有歧視性色彩。這是因?yàn)橐浴皣?guó)內(nèi)含量”為條件的稅收抵免措施需要納稅人證明生產(chǎn)產(chǎn)品所用設(shè)施組成部分的鋼、鐵或者制成品是在美國(guó)生產(chǎn)的并且達(dá)到一定比例。

以“可再生電力生產(chǎn)稅收抵免”為例，在符合條件的可再生電力設(shè)備中，所使用的鋼和鐵必須是在美國(guó)生產(chǎn)的，或者在制成品的總成本中至少有40%在美國(guó)開采、生產(chǎn)或者制造。該規(guī)定將稅收抵免措施的效應(yīng)延伸到生產(chǎn)設(shè)備所需的鋼、鐵和制成品中，實(shí)際上是鼓勵(lì)可再生電力生產(chǎn)設(shè)備商采購(gòu)美國(guó)生產(chǎn)的鋼、鐵和制成品，從而排除了在上游產(chǎn)業(yè)中的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者。

對(duì)我國(guó)有何啟示

“在美國(guó)單邊主義和霸凌行徑面前，沒有真正的公平貿(mào)易，只有美國(guó)的本國(guó)利益至上。為此，在任何時(shí)候我們都應(yīng)該保持清醒，做好各種準(zhǔn)備，隨時(shí)應(yīng)對(duì)以美國(guó)為首的霸權(quán)主義者?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授王叢虎表示。

他認(rèn)為，一方面，要強(qiáng)化自身的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，挖掘本國(guó)的生產(chǎn)技術(shù)潛能，做大做強(qiáng)自主品牌和自主關(guān)鍵技術(shù)。面對(duì)風(fēng)云變化的國(guó)際局勢(shì)，只有做大做強(qiáng)自己，才能不受外界霸凌主義的影響。另一方面，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，積極踐行世界貿(mào)易規(guī)則。作為世界上最大的消費(fèi)國(guó)，只要國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)能夠循環(huán)起來(lái)，確保國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)的統(tǒng)一，就能經(jīng)受得住國(guó)際惡劣環(huán)境的考驗(yàn)。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，要積極參與到國(guó)際新秩序的構(gòu)建中，堅(jiān)決踐行世貿(mào)組織的規(guī)則。

“這也激勵(lì)著我們要積極加入世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)定》。現(xiàn)階段，我國(guó)以政府采購(gòu)的方式采購(gòu)了大量進(jìn)口產(chǎn)品，如醫(yī)療器械、科研設(shè)備等，但美國(guó)因我國(guó)不是協(xié)議參加方，未對(duì)我國(guó)開放。可以說(shuō)，美國(guó)很多做法都涉嫌違反《政府采購(gòu)協(xié)定》關(guān)于非歧視待遇等基本原則，但由于我國(guó)暫未加入《政府采購(gòu)協(xié)定》，導(dǎo)致我們并沒有坐在談判席上，話語(yǔ)權(quán)旁落。而在加入《政府采購(gòu)協(xié)定》后，我們可以依據(jù)規(guī)則參與競(jìng)爭(zhēng)，也可以依據(jù)規(guī)則向世貿(mào)組織申訴，合理維護(hù)自身權(quán)益?！眮?lái)自深圳市財(cái)政局的汪泳告訴記者。

而對(duì)于加入《政府采購(gòu)協(xié)定》一事，有人擔(dān)心會(huì)不會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)家安全、信息安全等產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)此，汪泳表示，在2001年加入世貿(mào)組織時(shí)，國(guó)內(nèi)就有很多反對(duì)聲音，擔(dān)心會(huì)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)形成沖擊。但事實(shí)上，加入世貿(mào)組織的20年是中國(guó)發(fā)展較快的20年，被認(rèn)為需要保護(hù)的產(chǎn)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中反而壯大了起來(lái)。對(duì)于大家的擔(dān)憂，他認(rèn)為，美國(guó)的做法從某種角度上也有一定的借鑒意義。如果有某些外國(guó)企業(yè)危害到我國(guó)國(guó)家安全、信息安全、勞工政策、環(huán)保政策等，我們同樣可以采取非關(guān)稅壁壘的方式對(duì)其進(jìn)行一定程度的限制。在必要前提下，我們也同樣可以出臺(tái)類似“購(gòu)買中國(guó)產(chǎn)品法”的政策法規(guī)。

開放包容才是王道

商務(wù)部世貿(mào)司負(fù)責(zé)人就《報(bào)告》答記者問(wèn)時(shí)表示，中國(guó)商務(wù)部發(fā)布《報(bào)告》是基于美國(guó)履行世貿(mào)組織規(guī)則義務(wù)的客觀情況，表達(dá)對(duì)其相關(guān)政策措施的關(guān)注，維護(hù)世貿(mào)組織重事實(shí)、講規(guī)則的優(yōu)良傳統(tǒng)。

采訪中，多位專家一致表示，《報(bào)告》內(nèi)容詳實(shí)、觀點(diǎn)鮮明、證據(jù)確鑿，充分表達(dá)了中國(guó)愛好和平、遵從世貿(mào)規(guī)則的觀點(diǎn)。

“《報(bào)告》的發(fā)布不僅代表發(fā)展中大國(guó)中國(guó)的聲音和觀點(diǎn)，而且也展示了中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)愛好和平的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。”王叢虎告訴記者，《報(bào)告》以大量而清楚的事實(shí)揭露了美國(guó)以自身利益至上、罔顧他國(guó)正當(dāng)權(quán)利，大搞單邊主義、肆意破壞世貿(mào)規(guī)則的霸權(quán)主義行徑，全面揭露了美國(guó)作為多邊貿(mào)易受益國(guó)和創(chuàng)立國(guó)，為轉(zhuǎn)嫁國(guó)內(nèi)矛盾、實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”的非正當(dāng)目的，成為“多邊貿(mào)易體制破壞者”“單邊主義霸凌行徑實(shí)施者”“產(chǎn)業(yè)政策雙重標(biāo)準(zhǔn)操縱者”“全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈擾亂者”。

《報(bào)告》最后強(qiáng)調(diào)，希望此份報(bào)告有助于敦促美國(guó)踐行承諾、遵守規(guī)則并早日真正回歸以規(guī)則為基礎(chǔ)、開放、透明、包容、非歧視的多邊主義大家庭，為維護(hù)多邊貿(mào)易體制權(quán)威性、完整性和有效性發(fā)揮其應(yīng)有作用。

“中方愿借此機(jī)會(huì)呼吁美方及時(shí)糾正錯(cuò)誤言行，切實(shí)遵守世貿(mào)組織規(guī)則和自身承諾，積極維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性、完整性和有效性。中方將一如既往地與各方密切溝通并緊密合作，全面深入?yún)⑴c世貿(mào)組織改革，共同努力推動(dòng)多邊貿(mào)易體制在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮更大作用?！鄙虅?wù)部世貿(mào)司負(fù)責(zé)人表示。

嚴(yán)于律己、以身作則是中國(guó)的一貫作風(fēng)。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》，其中提出保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購(gòu)活動(dòng)。具體有如下舉措：盡快出臺(tái)相關(guān)政策措施，進(jìn)一步明確“中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)”的具體標(biāo)準(zhǔn)。研究創(chuàng)新合作采購(gòu)方式，通過(guò)首購(gòu)訂購(gòu)等措施，支持外商投資企業(yè)在我國(guó)創(chuàng)新研發(fā)全球領(lǐng)先產(chǎn)品。推動(dòng)加快修訂政府采購(gòu)法。開展保障經(jīng)營(yíng)主體公平參與政府采購(gòu)活動(dòng)專項(xiàng)檢查，依法查處對(duì)外商投資企業(yè)實(shí)行差別待遇等違法違規(guī)行為，適時(shí)通報(bào)典型案例。外商投資企業(yè)如認(rèn)為政府采購(gòu)活動(dòng)使其權(quán)益受到損害，可依規(guī)提起質(zhì)疑和投訴，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依法受理并公平處理。

中國(guó)用實(shí)際行動(dòng)表明，開展國(guó)際貿(mào)易的正確途徑是開放包容而不是歧視排他。

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