聯(lián)合體投標(biāo)：正確組合，方得始終

【專家解讀】

聯(lián)合體投標(biāo)：正確組合，方得始終

——解讀第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例第32號(hào)

■ 本報(bào)記者 楊文君

專業(yè)分工，互通有無(wú)，供應(yīng)商組成聯(lián)合體投標(biāo)彰顯“團(tuán)結(jié)的力量”。但實(shí)踐中，當(dāng)事人錯(cuò)誤把握聯(lián)合體投標(biāo)的組成要件，錯(cuò)失“抱團(tuán)優(yōu)勢(shì)”，反倒與中標(biāo)機(jī)會(huì)擦肩而過。第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例第32號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“第32號(hào)案例”）介紹的就是這樣一種情況。

采訪中，專家一致表示，本案例主要想告訴我們：聯(lián)合體投標(biāo)的組成條件、分工安排以及信息公開等方面的正確操作。

聯(lián)合體組成的條件

不忘初心。

第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例的法律顧問鄭梅清告訴記者，政府采購(gòu)引入聯(lián)合體的一個(gè)主要原因在于在一個(gè)供應(yīng)商難以獨(dú)立完成采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，允許有同類資質(zhì)的供應(yīng)商組成聯(lián)合體共同參與，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)甚至是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的目的，以保障采購(gòu)質(zhì)量。

然而，聯(lián)合體并不可以任意組合、肆意作為。

“《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)法”）第二十四條明確規(guī)定了供應(yīng)商組成聯(lián)合體投標(biāo)需具備的條件，實(shí)踐中要適當(dāng)把握?！睋?jù)廣西財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處處長(zhǎng)黃鋼平介紹，聯(lián)合體投標(biāo)要具備以下“四要素”：

——基礎(chǔ)條件。聯(lián)合體各方應(yīng)符合政府采購(gòu)法第二十條對(duì)供應(yīng)商的界定，即“供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人”。

——“資格條件”。參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)具備政府采購(gòu)法第二十二條規(guī)定的條件，供應(yīng)商組成聯(lián)合體投標(biāo)同樣要具備這些條件。“其聯(lián)合體各方都應(yīng)當(dāng)符合該條件，這也是第32號(hào)案例著重強(qiáng)調(diào)的。結(jié)合本案例，因組成聯(lián)合體的一方存在重大違法記錄，依照政府采購(gòu)法第二十二條、第二十四條第二款的規(guī)定，該聯(lián)合體不再具備參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件?！秉S鋼平說。

——數(shù)量要求。兩個(gè)以上的供應(yīng)商可以組成一個(gè)聯(lián)合體。依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十二條第二款規(guī)定，“以聯(lián)合體形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)的，聯(lián)合體各方不得再單獨(dú)參加或者與其他供應(yīng)商另外組成聯(lián)合體參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)”。

——“一個(gè)身份”。兩個(gè)以上的供應(yīng)商組成一個(gè)聯(lián)合體后，是以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)的。關(guān)鍵是要理解“以一個(gè)供應(yīng)商的身份”共同參加政府采購(gòu)，因?yàn)殛P(guān)系到利益共享、損失共擔(dān)的問題，既然組成了聯(lián)合體，那么聯(lián)合體中的所有供應(yīng)商必須是利益共同體，就應(yīng)該是“有福共享，有難同當(dāng)”，如果認(rèn)為其權(quán)益受損害需要質(zhì)疑或投訴時(shí)也必須是“以一個(gè)供應(yīng)商的身份”共同提出，而不能只是聯(lián)合體的某一方提出質(zhì)疑或投訴。因?yàn)闄?quán)益受損的是聯(lián)合體各方，所以要質(zhì)疑投訴就必須共同提出，特別是投訴，《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第九條已明確規(guī)定：“以聯(lián)合體形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)的，其投訴應(yīng)當(dāng)由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出”。另外，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同，就采購(gòu)合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任。

除上述“基本條件”外，鄭梅清還指出，實(shí)踐中，政府采購(gòu)項(xiàng)目更需要的是按專業(yè)分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的聯(lián)合體，需要聯(lián)合體擁有其他一些特定條件。但如果要求聯(lián)合體各方必須全部滿足特定條件，可能會(huì)因?yàn)橐筮^高導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)難以進(jìn)行，聯(lián)合體投標(biāo)也將失去意義。因此，采購(gòu)人需要在采購(gòu)文件中明確：聯(lián)合體各方均應(yīng)滿足“資格條件”，而特定條件適用于分工承擔(dān)某一專業(yè)工作的聯(lián)合體成員。

牽頭方的確定方案

術(shù)業(yè)有專攻，分工要合理，牽頭另規(guī)定。

“聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人提交聯(lián)合協(xié)議，并載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)?！秉S鋼平指出，結(jié)合第32號(hào)案例，投訴事項(xiàng)中涉及“牽頭方”這一概念。

據(jù)了解，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)聯(lián)合體“牽頭方”的規(guī)定較少，現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)并沒有對(duì)聯(lián)合體中的“牽頭方”作出明確界定，僅《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十四條提出，“聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)指定牽頭人，授權(quán)其代表所有聯(lián)合體成員負(fù)責(zé)投標(biāo)和合同實(shí)施階段的主辦、協(xié)調(diào)工作，并應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提交由所有聯(lián)合體成員法定代表人簽署的授權(quán)書”，其第四十五條還提出，“聯(lián)合體投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合體各方或者聯(lián)合體中牽頭人的名義提交投標(biāo)保證金。以聯(lián)合體中牽頭人名義提交的投標(biāo)保證金，對(duì)聯(lián)合體各成員具有約束力”。

“個(gè)人認(rèn)為，只要組成聯(lián)合體的各方按自愿原則推薦或確定其中一個(gè)供應(yīng)商作為他們的‘牽頭方’就可以，一般會(huì)推薦實(shí)力相對(duì)雄厚、影響力相對(duì)較大、業(yè)績(jī)相對(duì)較好的公司。按慣例，作為聯(lián)合體中的‘牽頭方’應(yīng)當(dāng)承擔(dān)組織者的職責(zé)，肩負(fù)更多的責(zé)任?！秉S鋼平表示。

鄭梅清也認(rèn)為，市場(chǎng)主體依法自主經(jīng)營(yíng)，有權(quán)決定是否組成聯(lián)合體，也有權(quán)約定各方承擔(dān)的工作和相應(yīng)的責(zé)任，而不受外界干預(yù)或限制。在確定“牽頭方”時(shí)，聯(lián)合體成員可以根據(jù)項(xiàng)目情況以及各自特點(diǎn)，協(xié)商確定合適的主體負(fù)責(zé)投標(biāo)和合同實(shí)施階段的主辦、協(xié)調(diào)工作，但需在聯(lián)合協(xié)議中予以明確。同時(shí)，“牽頭方”無(wú)權(quán)代表聯(lián)合體成員與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同。

信息公開的既定法則

信息公開一直是政府采購(gòu)的重要環(huán)節(jié)。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六十九條第二款的規(guī)定：“中標(biāo)結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)人及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址、聯(lián)系方式，項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目編號(hào)，中標(biāo)人名稱、地址和中標(biāo)金額，主要中標(biāo)標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求，中標(biāo)公告期限以及評(píng)審專家名單?！?/span>

《財(cái)政部關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》規(guī)定：“中標(biāo)、成交結(jié)果公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)名稱、地址、聯(lián)系方式；項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目編號(hào)；中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額；主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求或者標(biāo)的的基本概況；評(píng)審專家名單。協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)公告入圍價(jià)格、價(jià)格調(diào)整規(guī)則和優(yōu)惠條件。采用書面推薦供應(yīng)商參加采購(gòu)活動(dòng)的，還應(yīng)當(dāng)公告采購(gòu)人和評(píng)審專家的推薦意見。”

“本案例中，投訴事項(xiàng)1涉及中標(biāo)供應(yīng)商聯(lián)合體B各方相關(guān)信息不完整的問題。政府采購(gòu)的信息公開應(yīng)當(dāng)遵循政府采購(gòu)法律法規(guī)和相關(guān)制度的規(guī)定，公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)完整、真實(shí)、合法。聯(lián)合體參與政府采購(gòu)活動(dòng)的信息與其他參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商一樣，采購(gòu)活動(dòng)過程中公開的信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)一致。”黃鋼平告訴記者，關(guān)于中標(biāo)人名稱、地址，對(duì)聯(lián)合體來說，應(yīng)當(dāng)包括其所有組成成員的名稱、地址。而本案例在公告中標(biāo)聯(lián)合體供應(yīng)商時(shí)，只公示了其組成成員之一的名稱，系公告內(nèi)容不完整，與相關(guān)規(guī)定不符。雖然是由于當(dāng)?shù)卣少?gòu)網(wǎng)上公開信息系統(tǒng)尚未完善造成，但在代理機(jī)構(gòu)收到其他供應(yīng)商的質(zhì)疑后，未依法及時(shí)采用發(fā)布更正公告的形式公布中標(biāo)供應(yīng)商聯(lián)合體B的相關(guān)信息，而是采取書面告知其聯(lián)合體B各方成員的信息，系采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未依法處理質(zhì)疑問題，影響到政府采購(gòu)當(dāng)事人對(duì)中標(biāo)結(jié)果的判斷并導(dǎo)致對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿，從這一方面看，也反映出某些代理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)及制度不熟悉、執(zhí)行政策不到位的問題。

較大數(shù)額罰款的界定

記者了解到，實(shí)踐中，總有人對(duì)較大數(shù)額罰款識(shí)別不清、判斷不準(zhǔn)。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱“行政處罰法”）第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！边@種當(dāng)事人有要求舉行聽證權(quán)利的行政處罰，即是政府采購(gòu)活動(dòng)中供應(yīng)商的重大違法記錄。

“對(duì)于較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)，各地方、各部門的規(guī)定有所不同。地方按照各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)或者人民政府規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。因此，在判斷是否屬于較大數(shù)額罰款時(shí)，要根據(jù)具體執(zhí)行地的規(guī)定和具體行政處罰案件的實(shí)際情況確定?！编嵜非逭f。

此外，黃鋼平強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門在處理政府采購(gòu)?fù)对V、舉報(bào)案件時(shí)，對(duì)“較大數(shù)額罰款”的兩種情形要注意把握。

第一種情形：投訴或舉報(bào)某供應(yīng)商有“較大數(shù)額罰款”的行政處罰，不具備參與政府采購(gòu)活動(dòng)的條件。此情況下，財(cái)政部門應(yīng)通過調(diào)證、查閱處罰地的聽證標(biāo)準(zhǔn)等，從而準(zhǔn)確作出是否屬于“較大數(shù)額罰款”的判斷或認(rèn)定。

第二種情形：各地財(cái)政部門在處理投訴或舉報(bào)后對(duì)供應(yīng)商的違法行為實(shí)施監(jiān)督檢查，對(duì)違法事實(shí)清楚的，在確定給予的行政處罰是否屬于較大數(shù)額罰款時(shí)，要按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，屬于較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的，要按照行政處罰法第四十二條規(guī)定，告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。

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