代理和咨詢服務(wù)的三個轉(zhuǎn)型
天津市政府采購中心評標(biāo)部部長王永鋒:
代理和咨詢服務(wù)的三個轉(zhuǎn)型
關(guān)于代理和咨詢服務(wù)方面存在的問題,我有以下幾個建議。
首先,從三個轉(zhuǎn)型考慮代理和咨詢服務(wù)問題。第一個轉(zhuǎn)型是集中采購機(jī)構(gòu)作為集中采購項(xiàng)目法定代理人的獨(dú)立性和競爭性問題。集中采購機(jī)構(gòu)在《政府采購法》中的定義是非營利事業(yè)法人,但實(shí)際操作中,各地對集中采購機(jī)構(gòu)的定位始終沒有明確的界定,因此存在很多爭議。集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購活動中發(fā)揮著重要作用,關(guān)鍵在于其具有獨(dú)立法人性質(zhì),《政府采購法》的修訂應(yīng)當(dāng)思考如何在公共資源交易整合中保留集中采購機(jī)構(gòu)的法定性和獨(dú)立性,而不是簡單地把全部委托-代理關(guān)系定義為純粹的市場合同委托關(guān)系。個人認(rèn)為,集中采購機(jī)構(gòu)的法定性和獨(dú)立性,主要體現(xiàn)在社會代理機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮作用的采購項(xiàng)目代理業(yè)務(wù)中,而集中采購機(jī)構(gòu)的競爭性更多體現(xiàn)在一般性質(zhì)的采購項(xiàng)目代理業(yè)務(wù)中。
第二個轉(zhuǎn)型是構(gòu)建責(zé)任清晰的政府采購法律制度體系。建立績效型政府采購制度,績效反映在每一個政府采購主體身上,進(jìn)而強(qiáng)調(diào)政府采購主體的責(zé)任,因此就有一個程序性的規(guī)范作用問題。在政府采購活動中,我們此前一直重程序輕結(jié)果,即重節(jié)支反腐輕履約評估,那么,應(yīng)如何厘清政府采購當(dāng)事人,比如代理機(jī)構(gòu)、采購人、供應(yīng)商的責(zé)任?《政府采購法》沒有把評審專家列為政府采購當(dāng)事人,但評審專家在實(shí)際的評審機(jī)制中發(fā)揮著決定性作用,由于采購人與評審專家的責(zé)任劃分不清晰,導(dǎo)致政府采購的決定權(quán)由采購人轉(zhuǎn)向評審專家,政府采購結(jié)果無人負(fù)責(zé)。這就要求構(gòu)建責(zé)任清晰的政府采購法律制度體系,讓每個政府采購主體都承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。此外,關(guān)于透明性的問題也值得關(guān)注。評審過程中,我們強(qiáng)調(diào)的是評審專家的信息保密、評審內(nèi)容保密以及評審現(xiàn)場的過程保密,對評審結(jié)果只公布一些基本信息。強(qiáng)調(diào)信息保密的初衷是希望以此隔斷供應(yīng)商、采購人、代理機(jī)構(gòu)、專家之間的圍標(biāo)串標(biāo)行為,但在實(shí)際中發(fā)現(xiàn),某個環(huán)節(jié)的信息保密對促進(jìn)政府采購公平競爭的作用有限,反而在某種程度上庇護(hù)了相對行為人的不法行為。本次修法能否改變這種思路?建議公開采購過程,包括評審專家的打分,讓評審專家對其打分負(fù)責(zé)。所以,在《政府采購法》的修訂過程中,如何構(gòu)建更加清晰的責(zé)任型委托-代理關(guān)系是一個值得思考的問題。
第三個轉(zhuǎn)型是開放和便利的轉(zhuǎn)型。目前我國正在深入推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境,但是,由于每個省市的細(xì)化規(guī)定并未完全統(tǒng)一,供應(yīng)商在參與全國各地的政府采購活動時可能會產(chǎn)生很大困惑,即同樣的問題在這個地區(qū)可行,在別的地區(qū)卻可能不行,甚至同樣的問題在集中采購機(jī)構(gòu)行,在代理機(jī)構(gòu)不行。現(xiàn)行《政府采購法》的制度設(shè)計(jì)中也規(guī)定,財政部門要制定統(tǒng)一的招標(biāo)文件范本、統(tǒng)一的合同模板,甚至統(tǒng)一的操作程序。修法時,各省市應(yīng)有類似的趨同性,使供應(yīng)商在任何地方參與政府采購都不會出現(xiàn)“個體”現(xiàn)象。
此外,我想強(qiáng)調(diào),代理機(jī)構(gòu)、評審專家以及社會公眾不應(yīng)對政府采購方式有偏見,每種政府采購方式都應(yīng)處于平等地位?!墩少彿ā芬?guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要方式,但在實(shí)踐中很多政府采購項(xiàng)目不具備公開招標(biāo)的性質(zhì),包括涉密采購、國際采購等。既然法律已明確了不同的政府采購方式及其適用范圍,應(yīng)當(dāng)讓社會公眾去接納它,而不應(yīng)讓公開招標(biāo)成為責(zé)任人免責(zé)的護(hù)身符。從結(jié)果導(dǎo)向看,公開招標(biāo)并不一定是最好、最優(yōu)、最完美的采購方式,《政府采購法》修訂應(yīng)考慮各種采購方式的平等地位及其適用范圍。
而關(guān)于政府采購的專業(yè)化問題,即把評審專家的能力和作用轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N咨詢服務(wù),是未來深化政府采購制度改革的方向。結(jié)果導(dǎo)向的政府采購制度體系中,如果以采購人作為判斷標(biāo)準(zhǔn),采購人更希望在決策過程中定結(jié)論,但目前的制度設(shè)計(jì)更多的是通過后期的履約驗(yàn)收來驗(yàn)證決策的正確與否,這一過程中往往會產(chǎn)生一些社會輿論。修訂《政府采購法》時,能否把后置的結(jié)果審核前移至評審決策環(huán)節(jié),使評審結(jié)果更具有說服力?能否通過透明的機(jī)制使評審結(jié)果建立在事實(shí)的基礎(chǔ)上,而不是建立形式的基礎(chǔ)上?之前很多社會公眾和媒體的聲音反映“政府采購只選投標(biāo)文件做得好的供應(yīng)商”,那么,我們應(yīng)如何將投標(biāo)文件和最后履約的實(shí)際能力契合起來?實(shí)踐中,很多采購項(xiàng)目的爭議都是由于采購結(jié)果不是建立在事實(shí)基礎(chǔ)上而導(dǎo)致的,一些采購項(xiàng)目設(shè)定了很多條件,雖然供應(yīng)商本身具備相應(yīng)條件,但是在其投標(biāo)文件中并沒有體現(xiàn)出來。因此,代理機(jī)構(gòu)應(yīng)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展,招標(biāo)文件的編制應(yīng)讓供應(yīng)商通過正常的途徑就能夠反映出自身的能力和資質(zhì)條件,而不是在投標(biāo)文件中反映,進(jìn)而保證評審結(jié)果更加合理。
《政府采購法》的修訂不是簡單地從“評審專家說了算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安少徣苏f了算”,而是以結(jié)果為導(dǎo)向,這也是績效型政府采購制度的發(fā)展方向。在這個過程中會遇到很多問題,需要抑制主體傾向性,發(fā)揮各方專業(yè)性,加強(qiáng)政府采購結(jié)果的衡量性,最后要求責(zé)任能夠可追溯,這才是績效型政府采購制度的應(yīng)有之義。
(文字/馬金眈)
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