政府采購(gòu)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)及其控制

◎ 文　魏承玉

財(cái)政部門作為政府采購(gòu)監(jiān)管部門有2項(xiàng)基本任務(wù)：一是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，二是對(duì)政府采購(gòu)當(dāng)事人的行為實(shí)施監(jiān)管。財(cái)政部門實(shí)施政府采購(gòu)監(jiān)管有2個(gè)特點(diǎn)：一是全過程監(jiān)管。其監(jiān)管環(huán)節(jié)包括政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃、執(zhí)行、合同簽訂、履約驗(yàn)收、資金結(jié)算等過程和環(huán)節(jié)。二是全方位監(jiān)管。其監(jiān)管范圍包括采購(gòu)人、采購(gòu)中心、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等政府采購(gòu)所有當(dāng)事人的行為。財(cái)政部門實(shí)施政府采購(gòu)監(jiān)管的手段主要有詢問查詢、調(diào)查取證、檢查處理、處罰公告等。財(cái)政部門的監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察。

財(cái)政部門在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，必須行使法定的權(quán)力和義務(wù)。不行使法定權(quán)力和義務(wù)的，屬于不作為，行使權(quán)力和義務(wù)不正確的，屬于亂作為，都應(yīng)承擔(dān)后果，這就是財(cái)政部門的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部門存在哪些監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

在處理投訴、舉報(bào)等政府采購(gòu)糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)以調(diào)解為主，不到萬(wàn)不得已，不要使用“處罰”大棒。因?yàn)?ldquo;處罰”大棒是把雙刃劍，一方面監(jiān)管部門處罰了違紀(jì)違規(guī)者，另一方面，違紀(jì)違規(guī)者對(duì)“處罰”有行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)力。所以，“處罰”大棒可以高高舉起，但不要輕易擊下。在實(shí)際工作中，要?jiǎng)佑靡磺辛α窟M(jìn)行調(diào)解，曉之以理，動(dòng)之以情，幫助投訴者、舉報(bào)者分析利弊，打開心結(jié)，理順心氣。

財(cái)政部門的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)主要包括審批風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

審批風(fēng)險(xiǎn)

所謂審批風(fēng)險(xiǎn)，是指監(jiān)管部門在履行行政許可、審批、審核、備案等法定職責(zé)時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

審批風(fēng)險(xiǎn)分為2類：一類是失察。財(cái)政部門在履行職責(zé)時(shí)，沒能發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的錯(cuò)誤行為，導(dǎo)致其作出錯(cuò)誤的行政審批行為。另一類是失誤。財(cái)政部門自身的行為發(fā)生錯(cuò)誤，或是出現(xiàn)程序錯(cuò)誤，或是出現(xiàn)結(jié)論錯(cuò)誤，或是程序和結(jié)論均出現(xiàn)錯(cuò)誤。

例如，在行政許可方面，由于申報(bào)單位提供虛假資料，或受到某些勢(shì)力或利益的驅(qū)動(dòng)，作出錯(cuò)誤的行政許可。在采購(gòu)方式審批方面，批復(fù)非公開招標(biāo)方式的依據(jù)不充分，或?qū)夹g(shù)參數(shù)的傾向性、資格審查的合理性等判斷不準(zhǔn)確，對(duì)投標(biāo)人的圍標(biāo)、串標(biāo)行為定性不明確等。在進(jìn)口產(chǎn)品審核方面，沒有依照法律規(guī)定的客觀情形作出決定，而是按照項(xiàng)目?jī)?yōu)化的主觀愿望作出決定，導(dǎo)致不應(yīng)進(jìn)口的產(chǎn)品獲得進(jìn)口許可。在采購(gòu)文件備案方面，因?qū)Σ少?gòu)文件審查不仔細(xì)、不及時(shí)，沒有察覺采購(gòu)文件中的瑕疵或陷阱，引起采購(gòu)活動(dòng)的糾紛或爭(zhēng)議。

執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

所謂執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)問題、處理問題時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部門作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違紀(jì)違法行為有執(zhí)法處理的職責(zé)，由于采購(gòu)活動(dòng)的復(fù)雜性和當(dāng)事人利益爭(zhēng)奪的激烈性，財(cái)政部門在執(zhí)法處理過程中存在定性難、取證難、定論難的現(xiàn)象。

例如，對(duì)于高價(jià)中標(biāo)的是非判斷、低于成本價(jià)中標(biāo)時(shí)成本價(jià)的認(rèn)定、采購(gòu)人拒絕排名第1的預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商的理由是否充分等都很難下結(jié)論。社會(huì)上對(duì)政府采購(gòu)的質(zhì)量和價(jià)格存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，當(dāng)價(jià)格高的產(chǎn)品中標(biāo)時(shí)，會(huì)指責(zé)“只買貴的，不買對(duì)的”，當(dāng)價(jià)格低的產(chǎn)品中標(biāo)時(shí)，會(huì)議論“這么低的價(jià)格怎么可能買到質(zhì)量好的產(chǎn)品”。這種氛圍導(dǎo)致財(cái)政部門在執(zhí)法處理時(shí)沒有了衡量標(biāo)準(zhǔn)，始終處于游離狀態(tài)。

某政府采購(gòu)項(xiàng)目曾遇到第2名投訴第1名低于成本價(jià)投標(biāo)，監(jiān)管部門聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師到2家企業(yè)查賬取證，結(jié)果是：無(wú)法說明該產(chǎn)品的成本價(jià)是多少。最后無(wú)法確定第1名是否為低于成本價(jià)投標(biāo)。

某政府采購(gòu)項(xiàng)目還在投標(biāo)階段，就有投標(biāo)人舉報(bào)另一投標(biāo)人曾在其他政府采購(gòu)項(xiàng)目中有嚴(yán)重違法行為，應(yīng)取消其投標(biāo)資格。經(jīng)過調(diào)查，該投標(biāo)人之前確實(shí)在某政府采購(gòu)活動(dòng)中提供虛假產(chǎn)品，受到市級(jí)工商部門的處罰，并在媒體上被列為10大造假案。當(dāng)時(shí)該投標(biāo)人對(duì)市級(jí)工商部門的處罰不服，向省級(jí)工商部門提出行政復(fù)議，省級(jí)工商部門作出維持市級(jí)處罰的決定，但答復(fù)中注明“情節(jié)輕微”。那么，該投標(biāo)人的違法行為是嚴(yán)重呢還是輕微呢，很難判斷。但財(cái)政部門作為政府采購(gòu)監(jiān)管部門又必須作出判斷，這就是風(fēng)險(xiǎn)。

救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

所謂救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，是指財(cái)政部門在解決采購(gòu)人的過失、處理當(dāng)事人的投訴和舉報(bào)時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該說是當(dāng)事人的錯(cuò)誤，由財(cái)政部門來(lái)裁決，因裁決行為而使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給裁決者。

比較突出的情形包括：一是采購(gòu)人未辦理政府采購(gòu)手續(xù)而自行組織采購(gòu)活動(dòng)，事后要求財(cái)政部門按單一來(lái)源方式給予補(bǔ)辦手續(xù)。對(duì)于這種情形，如果財(cái)政部門為其補(bǔ)辦了政府采購(gòu)手續(xù)，則違反了政府采購(gòu)法律法規(guī)，應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。如果不為其補(bǔ)辦手續(xù)，采購(gòu)人就不能辦理資金結(jié)算，采購(gòu)人不支付資金，就違反了《合同法》，采購(gòu)人要承擔(dān)法律責(zé)任。采購(gòu)人肯定不愿意承擔(dān)責(zé)任，因此會(huì)想方設(shè)法將此風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政部門。二是投標(biāo)人投訴，財(cái)政部門受理后，其處理程序和結(jié)論存在被行政復(fù)議和行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。三是單位或個(gè)人舉報(bào)政府采購(gòu)活動(dòng)中的舞弊行為，財(cái)政部門調(diào)查處理時(shí)，需對(duì)其處理結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。

哪些原因?qū)е卤O(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

風(fēng)險(xiǎn)是某一特定危險(xiǎn)情況發(fā)生的可能性和后果的組合。從哲學(xué)角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)是來(lái)自時(shí)間不可逆和過去時(shí)間與未來(lái)時(shí)間不對(duì)稱的現(xiàn)象，從決策角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)是由于決策者和執(zhí)行者認(rèn)知的有限性和能力的局限性所造成的。政府采購(gòu)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因很多，有客觀層面的也有主觀層面的，主要是法律制度體系不完善、改革的超前性產(chǎn)生的體制性矛盾和政府采購(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)不高等。

法律制度體系不完善

首先是政府采購(gòu)法律制度的缺失?，F(xiàn)行法律制度體系主要由《政府采購(gòu)法》和部門規(guī)章組成，缺少承上啟下的法規(guī)性文件，沒有形成完整的制度體系。在協(xié)議供貨、電子化采購(gòu)、專家管理規(guī)定等方面存在制度空白，政府采購(gòu)執(zhí)行層面缺乏可操作性的制度規(guī)范，監(jiān)督處罰規(guī)定比較籠統(tǒng)和原則。

其次是政府采購(gòu)法律制度的沖突。我國(guó)政府采購(gòu)行為以《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》為依據(jù)，而《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在立法宗旨、適用范圍、法律體系等方面存在很大差別，包括對(duì)“工程”內(nèi)涵、預(yù)算管理、合同備案管理、監(jiān)督檢查、投訴處理、法律責(zé)任、代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)、信息發(fā)布媒體、專家?guī)旖⑹褂玫确矫娴囊?guī)定不盡相同。兩部法律存在如此大的差別，又沒有協(xié)調(diào)方案，導(dǎo)致實(shí)際工作的混亂。一方面無(wú)所適從，不知道該執(zhí)行哪部法律，另一方面為我所用，哪部法律對(duì)我有利就用哪部法律，極大地破壞了法律的嚴(yán)肅性，肢解了政府采購(gòu)規(guī)模，使政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮受到限制。

最后是政府采購(gòu)法律制度的糾結(jié)。關(guān)于本國(guó)產(chǎn)品、財(cái)政性資金、嚴(yán)重違法等在制度中沒有清楚表述，導(dǎo)致實(shí)際工作中政府采購(gòu)當(dāng)事人都按自己的理解去實(shí)施，不能形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和判斷，增加了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

改革的超前性產(chǎn)生的體制性矛盾

首先是財(cái)政部門預(yù)算編制、執(zhí)行方面的改革尚在不斷深化之中。目前，對(duì)于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和專款、工程等預(yù)算尚未納入部門預(yù)算之中。作為部門預(yù)算組成部分的政府采購(gòu)預(yù)算不可能完全規(guī)范，政府采購(gòu)預(yù)算中也不可能包括上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和?？睢⒐こ填A(yù)算等。政府采購(gòu)與部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入管理等改革的步伐和程序還存在差異，四者之間的無(wú)縫連接還有一個(gè)過程。

其次是行政決策還停留在傳統(tǒng)的方法上，與政府采購(gòu)相適應(yīng)的依法行政、依法決策體系還沒有形成。有的單位由黨組會(huì)議決議采購(gòu)事項(xiàng)，要求1個(gè)月、1個(gè)星期甚至第2天就要采購(gòu)到位，而政府采購(gòu)的法定程序是不可能按會(huì)議決定的時(shí)間運(yùn)行的。

最后是標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)備還處于研究試點(diǎn)階段，政府采購(gòu)還難以形成規(guī)模采購(gòu)。如計(jì)算機(jī)采購(gòu)，一個(gè)單位一個(gè)需求，錢多的單位要買配置高的，錢少的單位買配置低的，每年計(jì)算機(jī)的采購(gòu)量非常大，但由于沒有統(tǒng)一配置，無(wú)法形成規(guī)模采購(gòu)，采購(gòu)效率和效益大打折扣。

從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

隨著政府采購(gòu)改革的不斷推進(jìn)，政府采購(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)成為制約改革發(fā)展的瓶頸。

一是政府采購(gòu)理論研究人員匱乏。全國(guó)真正將政府采購(gòu)作為主要研究對(duì)象的教授學(xué)者不到20人，致使政府采購(gòu)許多理論問題得不到解決，諸如基本概念、基本目標(biāo)、基本原則等都沒有形成理論體系。

二是政府采購(gòu)法律人員不足。湖北省真正研究政府采購(gòu)法律的人員不到10人，許多政府采購(gòu)法律問題被曲解，有些供應(yīng)商聘請(qǐng)的法律顧問，對(duì)政府采購(gòu)法律一知半解，在質(zhì)疑投訴時(shí)不能很好地尊重法律精神，使一些簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化。

三是政府采購(gòu)從業(yè)人員數(shù)量少，素質(zhì)達(dá)不到改革的要求。有的地方只配備2至3名政府采購(gòu)監(jiān)管人員，無(wú)法履行繁雜的監(jiān)管職責(zé)，有的單位熟悉政府采購(gòu)程序和方法的人極少甚至沒有，工作中經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)避政府采購(gòu)、規(guī)避公開招標(biāo)的問題。