完善績效考核促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目良性發(fā)展

完善績效考核促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目良性發(fā)展

■ 趙曄

隨著我國人口老齡化的加快，如何推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為應(yīng)對老齡化、保障民生的當(dāng)務(wù)之急。而在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，引入PPP模式能夠分擔(dān)投資風(fēng)險，保障社會投資者的基本收益，已成為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個創(chuàng)新重點(diǎn)。自從2017年財政部、民政部和人力資源社會保障部聯(lián)合出臺的《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》實施以來，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式獲得了一定程度的發(fā)展。與此同時，部分養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目也出現(xiàn)了“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”等問題，從而影響了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目的良性發(fā)展。而這一問題最為突出的表現(xiàn)就是在2018年財政部調(diào)出示范、退庫、整改的項目中涉及養(yǎng)老項目的有8個，涉及投資達(dá)666506萬元。

在筆者看來，缺乏養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目績效考核是產(chǎn)生這些問題最為重要的成因之一。PPP項目績效考核，是從政府角度根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)運(yùn)用績效評價指標(biāo)、評價方法對社會資本（項目公司）所提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率進(jìn)行考核的一種方式。近年來，我國雖然針對PPP項目預(yù)算績效管理出臺了一些政策文件，如《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》《政府和社會資本合作模式操作指南（暫行）》《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》等，但這些都是原則性的考核內(nèi)容和結(jié)果運(yùn)用要求，在PPP項目支出（即政府付費(fèi)）績效評價方面，具體如政府付費(fèi)項目支出績效目標(biāo)、績效指標(biāo)設(shè)計等方面，政策仍然處于空白狀態(tài)。為加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目績效考核，筆者提出以下意見建議。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP績效考核亟待國家頂層政策的指引。國家政策層面，要盡快出臺包括PPP項目績效目標(biāo)管理辦法、PPP項目績效目標(biāo)與指標(biāo)體系設(shè)計指南、PPP績效目標(biāo)評價操作規(guī)程等制度辦法在內(nèi)的績效考核管理辦法，明確績效考核目標(biāo)、原則、主體、方向、考核服務(wù)的對象，形成PPP績效評價的基本框架、共性指標(biāo)。同時，在原有的制度規(guī)定中補(bǔ)充物有所值報告、財政承受能力評估報告等PPP項目績效目標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)化定量、定性分析的質(zhì)量約束。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP績效考核亟待覆蓋PPP項目全生命周期。PPP項目全生命周期一般較長，原則上不低于10年, 最長可達(dá)30年,涵蓋了項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)直至終止移交的全過程。這樣的長項目生命周期對社會資本的運(yùn)營管理能力提出較高要求。然而，實踐中，PPP項目績效考核重建設(shè)輕運(yùn)營現(xiàn)象時有發(fā)生。考核管理體系應(yīng)當(dāng)是一個從項目目標(biāo)確立、建設(shè)觀念到行為過程、結(jié)果運(yùn)用等全生命周期的整體鏈條，通過事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價對PPP項目進(jìn)行綜合評價。同時，還應(yīng)在不同階段設(shè)定不同的側(cè)重點(diǎn)，如事前階段的側(cè)重點(diǎn)主要是PPP交易結(jié)構(gòu)和整體方案的設(shè)計是否合理，事中階段的側(cè)重點(diǎn)主要是是否順利和有效，項目運(yùn)營期間的側(cè)重點(diǎn)主要是是否達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，項目完結(jié)階段的側(cè)重點(diǎn)主要是PPP項目的總結(jié)性評價。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP績效考核亟待完善具體考核制度。目前我國PPP項目績效考核在指標(biāo)設(shè)定、評價方式、評價標(biāo)準(zhǔn)等多方面尚有待完善。如，指標(biāo)體系不完整，而且指標(biāo)體系以定性指標(biāo)為主，主觀隨意性太強(qiáng)；在評價方法上，常用的專家調(diào)查法中，指標(biāo)體系權(quán)重為隨意調(diào)整留下了空間；在評價標(biāo)準(zhǔn)上，細(xì)節(jié)的缺乏影響考核的清晰性準(zhǔn)確性。這些都影響了考核結(jié)果的可信度和考核的價值，有必要針對這些問題進(jìn)一步完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP績效考核的具體考核制度。在評價方法和指標(biāo)體系設(shè)置中，既要圍繞“預(yù)算紅線”進(jìn)行控制總量，又要按照結(jié)果導(dǎo)向提高運(yùn)營效率。在績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)上，要建立針對不同對象、不同階段、不同行業(yè)的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫，并將不同項目、行業(yè)的考核結(jié)果及時對績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫進(jìn)行優(yōu)化，應(yīng)用于后續(xù)項目的績效考核中。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP績效考核亟待引入第三方績效評估機(jī)構(gòu)。目前，我國多數(shù)PPP項目績效考核的主體是項目實施機(jī)構(gòu)，即政府方的代表。這種模式面臨著諸多難題，如，政府方既是PPP項目的參與方，也是評價者，身份“尷尬”；政府方由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和操作經(jīng)驗，從而對社會資本方進(jìn)行績效考核力不從心等。因此，引入第三方績效評估機(jī)構(gòu)是PPP項目績效考核的迫切需要。第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性將直接影響PPP項目績效考核的結(jié)果，進(jìn)而影響PPP項目的實施效果。當(dāng)然，這就需要對如何選擇第三方績效評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。為了保證其專業(yè)性，要對第三方機(jī)構(gòu)的相關(guān)資質(zhì)作出具體、明確的規(guī)定；為保證其中立性，政府聘請第三方機(jī)構(gòu)要通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等采購程序。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目績效考核不僅能夠科學(xué)合理地確定政府的付費(fèi)支出，客觀評價養(yǎng)老PPP項目目標(biāo)實現(xiàn)情況、項目效果，從而監(jiān)督社會資本方切實履行相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，同時，作為一種有效激勵手段，能夠促使政府和社會資本雙方在養(yǎng)老PPP項目中充分發(fā)揮優(yōu)勢，不斷提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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