內(nèi)外兼修 構(gòu)建特色政采管理體系

內(nèi)外兼修 構(gòu)建特色政采管理體系

——訪青海省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)蔡強(qiáng)

■ 本報(bào)記者 樂(lè)佳超 昝妍

青海，這個(gè)無(wú)論是采購(gòu)規(guī)模、規(guī)范性，還是整體人員素質(zhì)在全國(guó)并不突出的省份，近年來(lái)，卻一改以往不溫不火的發(fā)展態(tài)勢(shì)，政府采購(gòu)制度改革如火如荼，頗具成效。制度建設(shè)立柱架梁，能力建設(shè)夯基壘臺(tái)，一個(gè)適合該省實(shí)際的政府采購(gòu)管理體系正在逐步成型。

彼之蜜糖, 我之砒霜。最好的不一定適合自己，只有適合自己的才是最好的。說(shuō)起這幾年青海政府采購(gòu)制度改革，青海省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)蔡強(qiáng)認(rèn)為是找到了一條適合自己的發(fā)展道路?！?016年7月，我來(lái)青海財(cái)政廳開(kāi)始援青工作，分管政府采購(gòu)。前幾個(gè)月，政府采購(gòu)工作總是受批評(píng)，省政府領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)政府采購(gòu)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，各預(yù)算單位抱怨采購(gòu)效率低。那個(gè)時(shí)候我就打算把政府采購(gòu)工作，作為這三年時(shí)間里關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)，希望幫助青海建立一套完善的政府采購(gòu)管理體系?！辈虖?qiáng)告訴記者，青海的情況與一些發(fā)達(dá)省市有較大差別，所以不能簡(jiǎn)單地把其他省市的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)照搬過(guò)來(lái)，經(jīng)過(guò)一番考慮，確定了青海省政府采購(gòu)制度改革的方向，即圍繞控制和效益兩條主線，突出制度建設(shè)和能力建設(shè)兩大重點(diǎn)，全面構(gòu)建起一個(gè)適合青海省的政府采購(gòu)管理體系。所謂兩條主線，一條是控制，解決政府采購(gòu)操作合規(guī)化問(wèn)題；另一條是效益，解決財(cái)政資金使用績(jī)效問(wèn)題。所謂兩大重點(diǎn)工作，與外是制度建設(shè)，構(gòu)建起一個(gè)健全、完善，既符合全國(guó)深化政府采購(gòu)制度改革方向，又契合青海實(shí)際的政府采購(gòu)制度框架體系，讓全省的政府采購(gòu)工作有章可循，讓所有政府采購(gòu)參與主體都有其應(yīng)該遵守的行為規(guī)則；與內(nèi)是能力建設(shè)，全面提升監(jiān)管部門、采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等政府采購(gòu)各方的專業(yè)能力，為制度運(yùn)行提供內(nèi)生動(dòng)力，確保整個(gè)制度體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

制度建設(shè)：讓“門庭若市”變“門可羅雀”

“過(guò)去我們財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處的辦公室每天都是人來(lái)人往，嘈雜混亂。當(dāng)時(shí)我就和采管處的同志說(shuō)，什么時(shí)候你們這里沒(méi)人來(lái)找，改革就有所成效了。”在蔡強(qiáng)看來(lái)，那么多人每天往監(jiān)管部門跑，就意味著監(jiān)管部門管得太多，管得越界了。監(jiān)管部門應(yīng)該退到應(yīng)有的位置上去，制定合理的規(guī)則，讓采購(gòu)各方明確自身的職責(zé)，按照規(guī)章制度辦事，而不是把責(zé)任、權(quán)利都集中到自己身上，反而放松了對(duì)其他各方的責(zé)任要求和風(fēng)險(xiǎn)約束。

自此，青海省財(cái)政廳便開(kāi)始為制度框架體系立柱架梁。蔡強(qiáng)介紹，制度建設(shè)之初，他們先做了四項(xiàng)工作，為整個(gè)制度體系設(shè)計(jì)“施工圖紙”。第一是圍繞控制和效益兩條主線明確制度和規(guī)則建設(shè)的目的，找準(zhǔn)自我定位。確定了“明確權(quán)責(zé)、規(guī)范程序、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高效益”的目標(biāo)，舊的制度中不符合目標(biāo)要求的就是“劣法”，要么修改、要么廢除；新的制度也要按照這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定。第二是系統(tǒng)性地規(guī)劃整個(gè)制度的框架體系。結(jié)合全國(guó)深化政府采購(gòu)制度改革的方向，借鑒其他省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，厘清制度框架、外延、內(nèi)涵、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)對(duì)象等，找出哪些是已有的制度，哪些是缺失的制度，哪些是不健全的制度，按照規(guī)范主體、規(guī)范流程等管理事項(xiàng)，將制度劃分成幾大模塊，再結(jié)合“突出采購(gòu)人主體責(zé)任、明確監(jiān)管部門邊界”的設(shè)計(jì)思路，預(yù)先設(shè)計(jì)好各個(gè)模塊之間的銜接和支撐關(guān)系，確保一個(gè)制度的建立是以其他制度的實(shí)現(xiàn)為補(bǔ)充或者前提的，這樣待所有的制度出來(lái)之后，互相是有邏輯關(guān)系的，從而實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的便捷、高效。第三是落實(shí)“放管服”改革要求。明確整個(gè)制度建設(shè)，以“放管服”為總原則，提高各類標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化優(yōu)化辦事流程，改變過(guò)去對(duì)采購(gòu)人主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠、重控制而輕效益的做法。第四是抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。青海省過(guò)去實(shí)行政府采購(gòu)預(yù)算額度管理，既要下達(dá)預(yù)算又要下一次采購(gòu)額度，降低了效率，忽視了應(yīng)該抓好的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如優(yōu)化采購(gòu)流程、取消預(yù)算指標(biāo)控制、管好評(píng)審專家等。

按照這樣一個(gè)“圖紙”施工，青海省的政府采購(gòu)制度體系框架逐漸成型。兩年多來(lái)，青海省財(cái)政廳在完善監(jiān)管方面先后出臺(tái)了《關(guān)于做好省本級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》《關(guān)于青海省重大建設(shè)項(xiàng)目政府采購(gòu)信息公開(kāi)實(shí)施方案的通知》《青海省政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》《關(guān)于規(guī)范省級(jí)政府采購(gòu)評(píng)審專家抽取工作的通知》《關(guān)于調(diào)整政府采購(gòu)評(píng)審專家勞務(wù)報(bào)酬支付標(biāo)準(zhǔn)的通知》《青海省政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)文件范本（貨物類）及相關(guān)格式》《青海省政府采購(gòu)文件禁止條款清單》等十余個(gè)文件，全面細(xì)化了政府采購(gòu)預(yù)算編制要求，強(qiáng)化政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理，規(guī)范非招標(biāo)采購(gòu)方式管理，促進(jìn)政府采購(gòu)信息更加公開(kāi)透明，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)評(píng)審專家的監(jiān)督管理以及對(duì)代理機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)監(jiān)督。此外，在落實(shí)“放管服”改革要求方面也出臺(tái)了7個(gè)文件，通過(guò)進(jìn)一步提高采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化進(jìn)口產(chǎn)品審核程序，實(shí)行屬地化管理模式，下放評(píng)審專家抽取，實(shí)行政府采購(gòu)計(jì)劃“綠色通道”，注重對(duì)代理機(jī)構(gòu)的日常登記管理，認(rèn)真處理政府采購(gòu)?fù)对V舉辦事項(xiàng)，積極開(kāi)展事后監(jiān)督檢查等多項(xiàng)舉措，促進(jìn)采購(gòu)提質(zhì)增效，提升采購(gòu)工作的專業(yè)化、規(guī)范化水平。

“通過(guò)兩年多的努力，到2018年底，青海省政府采購(gòu)制度體系的四梁八柱基本搭建起來(lái)了?！笨偨Y(jié)這兩年多來(lái)的制度建設(shè)情況，蔡強(qiáng)坦言，放眼全國(guó)，這些制度規(guī)則未必是創(chuàng)新性的，但從整體上看，還是具有十分鮮明的特點(diǎn)：其一是健全、完善。通過(guò)一系列的查漏補(bǔ)缺，目前青海的政府采購(gòu)制度框架已基本覆蓋了政府采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)方面。其二是符合全國(guó)深化政府采購(gòu)制度改革的大方向。在設(shè)計(jì)這些制度時(shí)充分考慮了財(cái)政部下一步的深改要求，確保制度設(shè)計(jì)不背離深改精神，避免今后出現(xiàn)制度“開(kāi)倒車”的問(wèn)題。其三是契合青海省實(shí)際?！爸贫仍O(shè)計(jì)的再好，落實(shí)不了也是白費(fèi)。青海在財(cái)政支出、交通條件、人員素質(zhì)等方面都存在一定的局限性，所以我們充分考慮這些因素，有些制度設(shè)計(jì)比其他發(fā)達(dá)省市的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)耐撕罅艘徊剑怯诸I(lǐng)先于其他西部省市的標(biāo)準(zhǔn)，整體保持在全國(guó)較高水平，這樣既體現(xiàn)了制度的先進(jìn)性又確保了制度的實(shí)用性。”

隨著制度框架體系的不斷完善，政府采購(gòu)監(jiān)督管理處的辦公室也由“門庭若市”變成了“門可羅雀”，顯然，改革卓有成效。

能力建設(shè)：既“授之以魚”又“授之以漁”

有了好的制度，沒(méi)有恰當(dāng)?shù)哪芰ψ鳛橹我矝](méi)法實(shí)行。“青海省的政府采購(gòu)能力在我國(guó)西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)中極具代表性。人才匱乏、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、缺少社會(huì)第三方力量、人才力量主要集中在省一級(jí)，這些問(wèn)題都很突出。所以我是把能力建設(shè)跟制度建設(shè)同步來(lái)抓的。”蔡強(qiáng)介紹，青海省政府采購(gòu)的能力建設(shè)主要從人員能力、管理能力、技術(shù)能力、應(yīng)訴能力四個(gè)方面進(jìn)行夯基壘臺(tái)。

在人員能力建設(shè)方面，堅(jiān)持所有政府采購(gòu)相關(guān)主體的能力建設(shè)一起抓。一方面，注重宣傳培訓(xùn)。持續(xù)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)法規(guī)制度的宣傳，引導(dǎo)采購(gòu)人、監(jiān)管部門、評(píng)審專家、代理機(jī)構(gòu)持續(xù)提升專業(yè)能力。先后舉辦了政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)培訓(xùn)、代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員專題培訓(xùn)、評(píng)審專家業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政府采購(gòu)管理培訓(xùn)等多種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)宣傳最新的政府采購(gòu)法規(guī)制度，著力提升政府采購(gòu)當(dāng)事各方的法律意識(shí)和業(yè)務(wù)水平。另一方面，加強(qiáng)行業(yè)自律。在青海省財(cái)政廳的組織協(xié)調(diào)下，2018年12月25號(hào)，由10家規(guī)模較大的代理機(jī)構(gòu)發(fā)起的青海省政府采購(gòu)協(xié)會(huì)成立。下一步，將積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在自律管理、理論研究、業(yè)務(wù)規(guī)范、培訓(xùn)教育等方面的服務(wù)作用，推動(dòng)代理行業(yè)的公約誠(chéng)信建設(shè)，通過(guò)有效的淘汰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一處違規(guī)、處處受限”的信用約束，淘汰不良的代理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的服務(wù)功能，積極應(yīng)對(duì)干擾行業(yè)發(fā)展的不利因素，為成員提供法律法規(guī)政策方面的咨詢解讀服務(wù)，并通過(guò)調(diào)查研究、問(wèn)題分析，及時(shí)向財(cái)政部門反饋行業(yè)的意見(jiàn)建議，提高行業(yè)的專業(yè)水平和整體實(shí)力。

在管理能力建設(shè)方面，通過(guò)優(yōu)化管理機(jī)制和管理模式，約束管理人員，提升管理效果。青海省地廣人稀，經(jīng)濟(jì)要素和人才要素大都聚集在省級(jí)，州市以下的采購(gòu)規(guī)模較小、人員素質(zhì)較低，采購(gòu)規(guī)范性也較差。針對(duì)這些現(xiàn)狀，積極探索在青海推行扁平化的政府采購(gòu)管理模式，實(shí)行省級(jí)大采購(gòu)，充分發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，提升采購(gòu)的專業(yè)性和規(guī)范性。

在技術(shù)能力建設(shè)方面，運(yùn)用信息化手段，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)新業(yè)態(tài)，彌補(bǔ)能力短板，提升政府采購(gòu)工作的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。一方面，建設(shè)了省本級(jí)政府采購(gòu)信息管理系統(tǒng)（內(nèi)網(wǎng)），與預(yù)算指標(biāo)管理、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行從政府采購(gòu)指標(biāo)到采購(gòu)計(jì)劃備案直至資金支付的全流程線上運(yùn)行。另一方面，強(qiáng)化政府采購(gòu)信息系統(tǒng)外網(wǎng)建設(shè)。引入了“政采云”平臺(tái)，建成了政府采購(gòu)網(wǎng)上商城，降低了采購(gòu)成本、簡(jiǎn)化了采購(gòu)流程，有效提升了采購(gòu)效率。同時(shí)，建成了新版的政府采購(gòu)評(píng)審專家管理系統(tǒng)，系統(tǒng)涵蓋網(wǎng)上報(bào)名、自動(dòng)審核、日常管理、抽取使用等功能，實(shí)現(xiàn)評(píng)審專家管理全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、管用分離、隨機(jī)抽取。

在應(yīng)訴能力建設(shè)方面，聘請(qǐng)了律師事務(wù)所的專業(yè)律師作為省財(cái)政廳的政府采購(gòu)法律顧問(wèn)，為監(jiān)管部門提供咨詢和應(yīng)訴服務(wù)。同時(shí)，從財(cái)政廳選出一名通過(guò)司法考試、具備擔(dān)任公職律師資格的工作人員，專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議和行政訴訟事項(xiàng)。省財(cái)政廳所有的政府采購(gòu)行政訴訟和行政復(fù)議案件，先由內(nèi)部工作人員拿出意見(jiàn)，然后再向聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)咨詢。此外，以案為例，將一些具有代表性的政府采購(gòu)案例整理成冊(cè)，作為培訓(xùn)教材。

“授之以魚”，是促進(jìn)采購(gòu)各方和財(cái)政部門加強(qiáng)自身的專業(yè)能力和應(yīng)對(duì)訴訟風(fēng)險(xiǎn)的能力；而“授之以漁”，則是通過(guò)完善管理能力和技術(shù)能力，豐富采購(gòu)各方提升工作效率和合規(guī)性的輔助手段。經(jīng)過(guò)兩年多的能力建設(shè)，青海省政府采購(gòu)專業(yè)能力逐步提升，為制度運(yùn)行提供了有力的內(nèi)部支撐，確保了整個(gè)制度體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

未來(lái)建設(shè)：從“架梁立柱”到“添磚加瓦”

改革沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。對(duì)于未來(lái)青海省政府采購(gòu)制度改革，蔡強(qiáng)早已謀劃多時(shí)。柱已立梁已起，接著就要“添磚加瓦”、“施工裝修”，填充關(guān)鍵“設(shè)施”了。

“財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉2017年底在全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)上提出了深化政府采購(gòu)改革要重點(diǎn)研究解決的八個(gè)體制機(jī)制性問(wèn)題。其中很重要的一項(xiàng)就是‘要研究解決政府采購(gòu)和預(yù)算管理融合的問(wèn)題’。采購(gòu)和預(yù)算‘兩張皮’的問(wèn)題我們已經(jīng)改進(jìn)了一部分，今后還要進(jìn)一步完善?！辈虖?qiáng)表示，青海省以前的政府采購(gòu)工作是脫離財(cái)政整體預(yù)算的，年初預(yù)算編制時(shí)政府采購(gòu)預(yù)算占比只有個(gè)位數(shù)。原來(lái)編制預(yù)算時(shí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門是不參加的?，F(xiàn)在青海省財(cái)政廳規(guī)定，各預(yù)算單位每年編制預(yù)算，政府采購(gòu)必須有單獨(dú)編制一張表。同時(shí)提出，政府采購(gòu)有預(yù)算和無(wú)預(yù)算實(shí)行雙通道管理，編制了政府采購(gòu)預(yù)算的單位，可自動(dòng)導(dǎo)入政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)行“綠色通道”，人大一通過(guò)，無(wú)需再備案即可進(jìn)入采購(gòu)流程。未納入部門預(yù)算的則區(qū)別對(duì)待，嚴(yán)格按照有關(guān)程序備案采購(gòu)計(jì)劃。這樣就形成了一個(gè)倒逼機(jī)制，促使各預(yù)算單位主動(dòng)科學(xué)全面地編制政府采購(gòu)預(yù)算。下一步，要把政府采購(gòu)納入將要搭建的國(guó)庫(kù)預(yù)算一體化管理系統(tǒng)中。同時(shí)，還要按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，研究政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的辦法和制度。

作為公共財(cái)政支出的重要方面，政府采購(gòu)承載著多項(xiàng)重要的政策功能。因此，蔡強(qiáng)認(rèn)為，政府采購(gòu)不僅要注重解決合法合規(guī)問(wèn)題，還要注重提高效率發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。今后，青海省還要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)政策功能效應(yīng)的研究，在堅(jiān)持公開(kāi)公平公正原則的前提下，將政府采購(gòu)的政策功能應(yīng)用與采購(gòu)方式有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步探索政府采購(gòu)在支持中小企業(yè)、綠色節(jié)能、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面的政策，更好地發(fā)揮政府采購(gòu)的引導(dǎo)作用，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

此外，蔡強(qiáng)還指出，青海省下一步還要繼續(xù)加大信息公開(kāi)力度，力爭(zhēng)做到能公開(kāi)的盡量公開(kāi)，以此促進(jìn)政府采購(gòu)更加高效、節(jié)約和規(guī)范。同時(shí)，抓好內(nèi)控建設(shè)，將政府采購(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)實(shí)實(shí)在在地落實(shí)到采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)等采購(gòu)各方。

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