拾階而上 逐光而行

編者按：

過去一年，政府采購理論研究拾階而上，留下了堅實的足跡，推動著政府采購制度建設向縱深發(fā)展。本期理論前沿版對全年政府采購理論界熱議的話題進行了盤點，以饗讀者。

拾階而上 逐光而行

——2024年政府采購理論界熱議話題盤點

■ 本報記者 張舒慧

以“規(guī)制+推動”點亮“公平”之光

——規(guī)制異常低價評審。

近年來，異常低價投標現(xiàn)象屢見不鮮，而由此引發(fā)的爭論也始終沒有停止過?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條雖然規(guī)定了出現(xiàn)異常低價投標現(xiàn)象的評標做法，但不少人認為該規(guī)定不夠細化。

全國人大機關采購中心工作人員楊曉莉認為，現(xiàn)行87號令第六十條的適用困境主要有三點：一是評標委員會不愿行使異常低價投標的審查認定權。一方面，專家之間容易有分歧；另一方面，程序一旦啟動，正常的評審環(huán)節(jié)會延長，還可能會觸發(fā)質疑投訴。二是評標委員會認定能力有限。當評標委員會遇到某投標人報價明顯低于其他通過符合性審查的投標人報價時，只能對其進行詢問。如果投標人作出了相應解釋，受限于價格構成的復雜性和市場情況的多樣性，那么評標委員會很難確定投標人的解釋是否合理。同時，確定合理性一般需要進行深入的市場調研和咨詢，評標委員會很難保障在短時間內達成共識，或給出充分的理由來否定投標。三是審查標準是否合理有待商榷。目前來看，報價是否屬于低價，取決于在不確定范圍內的競爭對手及其報價。這種標準是否合理，有待商榷；低價是否必然引起不誠信履約，也有待商榷。

值得高興的是，財政部日前印發(fā)了《關于在相關自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》，決定自2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿易試驗區(qū)和海南自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作?！锻ㄖ芬?guī)定了四種評審委員會應當啟動異常低價投標（響應）審查程序的情形；同時明確，如出現(xiàn)異常低價情形，評審專家不作為的將被追責，進一步壓實了評審專家的責任。

業(yè)內專家紛紛表示，此舉對于解決政府采購異常低價問題具有重要意義，相信未來可以形成可復制、可推廣的成功經(jīng)驗。

——推動政采公平競爭。

《公平競爭審查條例》去年公開發(fā)布，對“準入不準營”“玻璃門”等重拳出擊，填補了我國公平競爭審查制度的立法空白。那么政府采購從中有何借鑒？如何讓公平競爭理念在政府采購領域更加深入人心？

其實早在2019年7月，財政部就出臺了《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（以下簡稱《通知》），而為照顧本地企業(yè)中標，要求有關部門建立本地企業(yè)供應商庫，或者與本地企業(yè)簽訂政府采購意向書等各種地方保護形式均在《通知》規(guī)定的清理范圍內。

但出于本地經(jīng)濟發(fā)展考慮和政績考核壓力，個別地方政府往往簡單地認為《通知》只是部門文件而不具有法律效力。因此，仍要求當?shù)芈毮懿块T（包括財政部門）繞過上述規(guī)定，繼續(xù)執(zhí)行或新出臺地方保護措施，否則便以不擔當作為名義通報批評，讓職能部門左右為難。

為此，山東省濰坊市財政局財稅高級經(jīng)濟師蔣守華建議，財政部門作為政府采購監(jiān)督管理部門，在制定或審查政府采購政策措施時，不但要以身作則，堅決對妨礙公平競爭的做法說“不”，而且還要做到火眼金睛，識別并糾正隱性妨礙公平競爭的做法。

天津市公共資源交易中心工作人員王永鋒認為，可以通過政府采購需求標準化，有效規(guī)避歧視性條款，預防采購需求通過設置特定的專利、商標、品牌、技術路線等方式指向特定供應商或者特定產(chǎn)品。進一步完善政府采購信息公開制度，強化社會監(jiān)督與公眾參與，增強政府采購信息公開的透明度、公信力和權威性。聚焦《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》，積極構建政府采購公平競爭的自我評估機制和第三方評估機制，制定標準統(tǒng)一、尺度均衡的政府采購公平競爭評估工具和評價指標體系，加強對市場競爭狀況的風險預警、動態(tài)監(jiān)測、結果分析。

全國預算與會計研究會個人理事黃民錦認為，應圍繞制度上全貫通、責任上全鏈條、管理上全周期、對象上全覆蓋，制定可操作的配套政策和文件。比如，研究制定公平競爭審查制度崗位責任制辦法，明確各方“不可為”的邊界；建立年度公平競爭審查制度責任清單并跟蹤督促落實；制定科學的內控考評制度，將結果作為內控評價重要參考；建立落實公平競爭審查制度考核評比機制，完善考核評比內容和指標，將公平競爭審查工作納入日常考核和專項考評；建立健全重要崗位約談、專項督促檢查等內部監(jiān)督機制，做實日常監(jiān)督職責。

以“創(chuàng)新+對接”點亮“開放”之光

——放眼國際看創(chuàng)新采購。

當前，我國正在主動對接國際高標準經(jīng)貿規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。自去年6月1日起開始實施的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》，在政府采購領域為貫徹國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略提供了一種新的工具，既符合國際通行做法，又滿足世界銀行營商環(huán)境新指標的要求。

不少業(yè)內人士認為，為了讓這一工具得到廣泛使用并達成推動創(chuàng)新的效果，還需要完備的政策框架。這是因為創(chuàng)新采購面臨的主要阻礙來自于行為和組織方面。負責政府采購的公務人員，和所有公務員一樣，都具有規(guī)避風險、注重程序、合規(guī)為先的謹慎特性。如果法規(guī)、政策框架不明確，容錯和激勵機制不到位，以及缺乏相應的專業(yè)知識和指引，則采購人很難向創(chuàng)新采購邁出關鍵一步。

長春理工大學法學院教授王平以歐盟創(chuàng)新伙伴關系為例，建議在協(xié)調法規(guī)和政策框架、建立激勵機制、給予專項資金支持、提升采購專業(yè)人員能力等方面多做探索。比如，在協(xié)調法規(guī)和政策框架方面，歐盟委員會于2021年6月18日出臺了《創(chuàng)新采購指南》，將與創(chuàng)新采購相關的法律規(guī)范進行了系統(tǒng)梳理。該指南不僅闡釋了為創(chuàng)新采購量身定做的采購方式（如創(chuàng)新伙伴關系、設計競賽、研發(fā)服務采購、前商業(yè)采購等）的使用，而且對在其他采購程序中如何從需求管理、市場調查、技術規(guī)格、評審標準、合同條件等方面推動創(chuàng)新提出了具體建議。因此，王平建議，主管機關可對我國現(xiàn)行相關法規(guī)，尤其是各部門、各地方關于創(chuàng)新產(chǎn)品、首臺（套）設備的認定和優(yōu)先采購政策，進行系統(tǒng)梳理、整合和說明，為推動創(chuàng)新采購提供透明、公平、可預見的法治環(huán)境。

中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授姜愛華也介紹了一些國際通行做法。比如，美國建立研發(fā)合同制，并采用首購方法加大政府采購對高新技術產(chǎn)業(yè)的支持；德國要求在招標公告中將具有創(chuàng)新導向的專業(yè)技術作為資格評審標準；日本政府優(yōu)先采購本國創(chuàng)新產(chǎn)品，并對外國供應商進行限制；韓國政府帶頭購買和使用中小企業(yè)的高科技產(chǎn)品等。

——對接國際高標準經(jīng)貿規(guī)則。

黨的十八大以來，習近平總書記多次就“對接國際高標準經(jīng)貿規(guī)則”“推進制度型開放”等工作進行了深刻論述和戰(zhàn)略擘畫，為全面深化改革和擴大開放提供了根本遵循。

近年來，北京、上海、海南等地紛紛響應國家號召，對自由貿易試驗區(qū)政府采購領域對接國際高標準經(jīng)貿規(guī)則作出部署。比如，上海市財政局通過印發(fā)《關于對接國際高標準經(jīng)貿規(guī)則推進試點地區(qū)政府采購改革的指導意見》，對招標公告預計發(fā)布日期、投標截止日期、獲取采購文件的渠道和方式等內容作了嚴格要求。海南省要求在海南省政府采購網(wǎng)上發(fā)布合同公告時，除發(fā)布現(xiàn)有內容外，還需同步發(fā)布中標供應商法定代表人的姓名及性別。

與此同時，國際高標準經(jīng)貿規(guī)則在不斷發(fā)展演進變化，從關稅、非關稅壁壘等邊境規(guī)則拓展至更廣泛的邊境后規(guī)則。

“邊境后改革不僅僅在于對外資企業(yè)給予國民待遇，而在于對國內所有的市場主體，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)等，都要給予一個公平、平等的待遇，這是制度型開放更重要的價值?！睂ν饨?jīng)濟貿易大學WTO研究院院長屠新泉表示，即使是國內市場主體之間，其實也沒有完全實現(xiàn)公平、平等的待遇，如不同地方之間還存在壁壘等。政府采購領域自然也涉及前面的問題。比如，如何將制度型開放的理念注入到政府采購制度中；在政府采購過程中，對于提供商品、服務、數(shù)據(jù)等外資企業(yè)，如何給予其平等的國民待遇等。屠新泉認為，應該要借助邊境后改革或制度型開放，打造一個更加公開、公平、公正的營商環(huán)境。

國際關系學院經(jīng)濟金融學院教授趙勇表示，國外經(jīng)驗可為我國完善政府采購制度體系提供有益參考。以美國為例，美國在20世紀曾推動過兩項重要的改革。一是美國國會于1974年頒布了《聯(lián)邦采購政策辦公室法》，設立了美國聯(lián)邦采購政策辦公室，旨在為政府采購政策和程序提供總體方針。二是美國聯(lián)邦采購政策辦公室推動建立了聯(lián)邦采購條例體系，從而統(tǒng)一了包括國防部門在內的幾乎所有行政機構在使用財政性資金購買貨物、工程和服務時所遵循的主要規(guī)章。

業(yè)內專家一致認為，在全球化的浪潮下，我國若要完善政府采購制度體系，除了必須遵循國際規(guī)則外，還應緊密結合我國具體國情，以實現(xiàn)國際化與本土化的有機結合。

以“聚焦+推進”點亮“規(guī)范”之光

——聚焦央企采購。

眾所周知，我國公共采購領域有兩部基本法律，即《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）。《招標投標法》適用于我國境內的招標行為，《政府采購法》適用于政府采購領域。

“雖然有兩部公共采購相關的法律，但同為公共采購的中央管理企業(yè)（以下簡稱央企）采購卻面臨著部分采購活動無法可依的困境?！鄙钲谑姓少弲f(xié)會專家雷金輝表示，《招標投標法》主要規(guī)范我國境內的招標投標活動，不適用于非招標采購方式?！墩少彿ā冯m然同時規(guī)制招標方式和非招標方式，但按照現(xiàn)行規(guī)定，央企并不是政府采購的主體。央企非招標采購長期以來缺乏系統(tǒng)化的法律規(guī)范，要么“土法上馬”，要么照搬照抄政府采購的作業(yè)，在實踐中存在諸多“藥不對癥”或者“水土不服”的問題。

業(yè)內專家一致認為，央企的生存與發(fā)展關系到國家安全和國民經(jīng)濟命脈，在主要行業(yè)和關鍵領域占據(jù)著支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱。為了貫徹黨的二十大精神，落實黨的二十屆三中全會關于構建全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略部署，建議將央企（可以擴展到省管以上國企）采購融入政府采購統(tǒng)一大市場。

“建議由全國人大財經(jīng)委牽頭，將包括央企、國有金融企業(yè)、招標投標在內的采購活動制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購法律。對于有特殊性的、不屬于《政府采購法》調整范疇內的采購活動，可以參照執(zhí)行?！辈烧性茢?shù)智化采購研究中心宋軍認為，央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場，并不是管理權的轉變，落腳點在于供應商管理的統(tǒng)一，不能片面地理解為“融入”就是對央企管理權的轉變。

據(jù)介紹，“融入”既不是將央企管理權統(tǒng)一，也不是將全部央企作為采購人或采購實體納入《政府采購法》調整范疇，而是思想認識的統(tǒng)一、操作程序的統(tǒng)一，特別是供應商參與政府采購活動無差別待遇等全方位管理的統(tǒng)一。供應商管理的統(tǒng)一是為了營造良好的營商環(huán)境，尊重市場主體地位。其中，減少供應商參與市場活動的交易成本是核心。

——推進代理機構規(guī)范發(fā)展。

政府采購代理是采購活動的重要環(huán)節(jié)，政府采購代理機構的執(zhí)業(yè)能力和水平直接影響著政府采購活動的質量和效率。從2003年《中華人民共和國政府采購法》實施，到2024年《政府采購代理機構監(jiān)督檢查暫行辦法》發(fā)布，其間種種改革無一不體現(xiàn)著財政部對于加強代理機構監(jiān)督管理，促進代理機構規(guī)范發(fā)展的決心。在新形勢、新機遇、新挑戰(zhàn)下，代理機構如何抓住機遇，從“程序型的政府采購代理”向“政府采購全生命周期咨詢服務”轉型，走出專業(yè)化、差異化發(fā)展之路，是其面臨的重要課題。

中技國際招標有限公司段艷華表示，雖然代理機構普遍面臨尋找項目難、委托代理難、正常收費難等問題，但市場存在無序競爭和惡意低價競爭現(xiàn)象是原因之一，更重要的是部分代理機構不重視自身服務質量的提升。在她看來，采購代理服務依托專業(yè)化隊伍來完成，故首先需要提升從業(yè)人員的專業(yè)水平，即代理機構從業(yè)人員在上崗前應將政府采購知識學深悟透、把握到位。換言之，要學好政策、做好服務，以專業(yè)化的服務來提升自身的知名度和影響力，進而做大、做強代理服務業(yè)務。

中招國際招標有限公司尹德淳表示，作為代理機構，應順應發(fā)展趨勢，提供高質量的采購代理服務。因此，需要做好多項轉變。比如，要從“招沒招”向“好不好”轉變。以前采購人考慮的是要不要招標、招標率是多少，現(xiàn)在考慮的是采購整體效果好不好。因此，要站在采購人的角度，橫向、縱向對比招標效果好不好。從“個別好”向“普遍好”轉變。以前監(jiān)管就是查幾個項目，但現(xiàn)在則是規(guī)定好了具體的審查范圍、程序、要求，這就要求代理機構重視對代理項目的篩選。從“模仿者”向“創(chuàng)自己”轉變。政府采購不僅僅是網(wǎng)上下載一個范本、借一份合同，“揉一揉”就將項目對付過去了。只有關注細節(jié)、總結經(jīng)驗，才能形成有自身知識產(chǎn)權的經(jīng)驗。從“局部好”到“全鏈好”轉變。要在整體的采購鏈上有所延伸，如采購預算、采購需求、履約驗收、績效評價等。

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