“大代理”概念的提出應(yīng)契合政府采購(gòu)發(fā)展趨勢(shì)

【專(zhuān)家評(píng)論】

“大代理”概念的提出應(yīng)契合政府采購(gòu)發(fā)展趨勢(shì)

■ 宋軍

為落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，各地積極探索政府采購(gòu)管理和操作的新模式。最近，一個(gè)“大代理”新概念正進(jìn)入人們的視野。筆者研究了與其相關(guān)的宣傳報(bào)道，發(fā)現(xiàn)所謂“大代理”，說(shuō)是對(duì)采購(gòu)代理模式的一種改革和創(chuàng)新，但縱觀其內(nèi)容，才知其本質(zhì)是采購(gòu)人將采購(gòu)事宜全部委托代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的事情。在筆者看來(lái)，新概念的提出應(yīng)契合政府采購(gòu)發(fā)展趨勢(shì)。

概念有待商榷

在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）中，從采購(gòu)人委托代理機(jī)構(gòu)確定供應(yīng)商到與供應(yīng)商簽訂合同，再到對(duì)供應(yīng)商履約進(jìn)行驗(yàn)收，均有相應(yīng)規(guī)定。由于《政府采購(gòu)需求管理辦法》在2021年才出臺(tái)，故2002年發(fā)布的《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有提及采購(gòu)需求管理概念，也沒(méi)有涉及項(xiàng)目合同授予的前期工作，即項(xiàng)目可行性研究、采購(gòu)需求管理、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制、采購(gòu)合同管理以及采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理等。

基于此，目前所稱(chēng)的政府采購(gòu)“大代理”應(yīng)是指，采購(gòu)人可以將采購(gòu)事宜全部委托給代理機(jī)構(gòu)代理完成，包括項(xiàng)目可行性研究、采購(gòu)需求管理、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制、采購(gòu)文件審核、項(xiàng)目合同授予、合同制定與簽訂、履約驗(yàn)收、檔案管理等全過(guò)程。

然而，筆者認(rèn)為，“大代理”這一概念的提出有待商榷。從邏輯上講，“大代理”概念的出現(xiàn)，應(yīng)是針對(duì)過(guò)去的“小代理”概念而言的。沒(méi)有過(guò)去的“小代理”，就沒(méi)有今天“大代理”的改革。

那么過(guò)去的代理模式是“小代理”嗎？在筆者看來(lái)，全然不是。只是部分代理，與“大小”不沾邊。如果說(shuō)部分代理是“小代理”，全部代理是“大代理”，好像有點(diǎn)牽強(qiáng)附會(huì)。

目前，一些地方出臺(tái)了《大代理新模式改革工作方案》，其中多次提到“為采購(gòu)人提供全流程、高質(zhì)量代理服務(wù)”“為采購(gòu)人提供專(zhuān)業(yè)化、多樣化、全程化政府采購(gòu)服務(wù)”。這些強(qiáng)調(diào)和突出的是一個(gè)“全”字，即全流程、全程化。

如果一個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)在完成時(shí)是一個(gè)閉環(huán)的話(huà)，那么它是由多個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)組成的，即從項(xiàng)目可行性研究到檔案管理。因此，“全流程或全程化”概念是將政府采購(gòu)活動(dòng)分成了不同階段，而項(xiàng)目合同授予只是其中一個(gè)環(huán)節(jié)或一個(gè)流程。

在代理模式改革前，代理機(jī)構(gòu)只是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)一個(gè)流程的代理，也就是小概念的采購(gòu)合同授予過(guò)程的代理，而合同授予前后的其他相關(guān)流程并沒(méi)有涉及。

概念應(yīng)符合發(fā)展趨勢(shì)

目前，有些地方將代理機(jī)構(gòu)代理改革為“多個(gè)流程的代理”，并逐步向所有流程代理和全流程代理發(fā)展。這里需要注意的是，“流程”一詞有三四個(gè)注釋?zhuān)渲兄粸椋河蓛蓚€(gè)及以上的業(yè)務(wù)步驟，完成一個(gè)完整的業(yè)務(wù)行為的過(guò)程，可稱(chēng)之為流程?！斑^(guò)程”是指，事情進(jìn)行或事物發(fā)展所經(jīng)過(guò)的程序。因此，“流程”和“過(guò)程”是近義詞。

政府采購(gòu)活動(dòng)是由多個(gè)過(guò)程一步步完成的，每一個(gè)過(guò)程也可稱(chēng)之為一個(gè)流程。筆者認(rèn)為，對(duì)于將代理“項(xiàng)目合同授予”單個(gè)流程，擴(kuò)展、延伸至整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目全流程的行為，可稱(chēng)之為“全流程代理”，更契合政府采購(gòu)代理的發(fā)展趨勢(shì)。如果僅僅是代理內(nèi)容和代理流程的簡(jiǎn)單增加，并不能算是改革與創(chuàng)新，只是代理內(nèi)容的前后延伸，或者說(shuō)是法規(guī)要求的具體落實(shí)。換言之，“大代理”這一概念不如改為“全流程代理”，會(huì)更加貼切、準(zhǔn)確。

此外，如果要在代理上有所改革和創(chuàng)新的話(huà)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在規(guī)范代理行為、出臺(tái)各類(lèi)代理事項(xiàng)的委托協(xié)議范本、明確雙方職責(zé)、細(xì)化代理程序、規(guī)范代理競(jìng)爭(zhēng)行為、明確代理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面多下功夫。同時(shí)，在“全流程代理”中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)要求采購(gòu)人強(qiáng)化主體責(zé)任，不能委托后一概不管，推卸應(yīng)負(fù)的主體責(zé)任。按委托代理理論，委托代理的法律后果主要由被代理人（委托人）承擔(dān)，但代理人（受托人）也可能因特定情形而承擔(dān)連帶責(zé)任。

（作者單位：采招云數(shù)智化采購(gòu)研究中心）

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