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探討“三控”在政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控中的綜合應(yīng)用(上)

欄目: 理論前沿,電子報(bào) 時(shí)間:2024-09-12 19:54:03 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

【找準(zhǔn)采購風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 織密織牢防控網(wǎng)】

探討“三控”在政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控中的綜合應(yīng)用(上)

■ 趙敬華 伏光磊

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,我國政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大,其風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯。如何有效地防范政府采購風(fēng)險(xiǎn),確保公共資金安全和高效使用,已成為當(dāng)前我國公共管理領(lǐng)域亟待解決的問題。本文試圖分析當(dāng)前政府采購面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)類型,評(píng)估現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)防控措施的效果,探討人控、技控、制度控在政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控中的綜合應(yīng)用,以期為政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控提供理論支持和實(shí)踐指導(dǎo)。

當(dāng)前政府采購面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)類型

當(dāng)前,政府采購面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)類型包括但不限于供應(yīng)商選擇風(fēng)險(xiǎn)、合同履行風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)不僅可能導(dǎo)致公共資金的損失,而且還可能影響政府采購的公平性和透明度,損害政府的公信力。

供應(yīng)商選擇風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系到采購項(xiàng)目的質(zhì)量、成本效益以及后續(xù)的合同履行。一是對供應(yīng)商資質(zhì)審查不嚴(yán),未能確保供應(yīng)商具備履行合同所需的能力,存在供貨質(zhì)量不高、以次充好、供貨慢等情況。二是缺乏對供應(yīng)商信用記錄的有效評(píng)估,未能預(yù)見供應(yīng)商可能存在的違約風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致合同履行受阻,采購效率下降,增加了額外的時(shí)間和成本。三是對供應(yīng)商的技術(shù)能力評(píng)估不足,未能確保其具備完成項(xiàng)目所需的技術(shù)能力,致使項(xiàng)目失敗,有的甚至影響到其他相關(guān)項(xiàng)目的推進(jìn)。四是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止商業(yè)賄賂行為,影響了政府采購的公正性和透明度。

合同履行風(fēng)險(xiǎn)是指,在政府采購合同簽訂后,由于各種原因?qū)е潞贤瑹o法按照約定的條件順利履行,從而給采購單位造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)可能來自以下因素:一是供應(yīng)商經(jīng)營狀況變化。供應(yīng)商在合同履行過程中可能因資金鏈斷裂、經(jīng)營不善而無法正常履行合同,導(dǎo)致供貨延遲或供貨質(zhì)量不符合約定。二是市場環(huán)境變化。市場價(jià)格波動(dòng)、原材料短缺等市場環(huán)境變化,可能影響供應(yīng)商的生產(chǎn)成本和供應(yīng)能力,從而影響合同的履行。三是自然災(zāi)害。地震、洪水、疫情等自然災(zāi)害,可能導(dǎo)致供應(yīng)商生產(chǎn)設(shè)施受損,無法按時(shí)交付貨物。四是政策調(diào)整。如稅收政策、環(huán)保法規(guī)等調(diào)整,可能對供應(yīng)商的運(yùn)營產(chǎn)生影響,進(jìn)而影響合同的履行。五是合同條款設(shè)計(jì)不當(dāng)。如果合同條款設(shè)計(jì)得不夠嚴(yán)謹(jǐn),則可能存在漏洞,導(dǎo)致雙方在履行過程中產(chǎn)生爭議,影響合同的順利執(zhí)行。

價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)主要涉及采購成本超出預(yù)算、市場價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致采購成本不確定以及供應(yīng)商報(bào)價(jià)不合理等問題。價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的來源主要包括以下方面:一是市場供需變化,即影響價(jià)格的關(guān)鍵因素。當(dāng)市場需求大于供應(yīng)時(shí),價(jià)格往往上漲;反之,則可能下跌。二是原材料價(jià)格波動(dòng)。原材料價(jià)格的不穩(wěn)定會(huì)直接影響供應(yīng)商的報(bào)價(jià)和生產(chǎn)成本,從而影響采購成本。三是供應(yīng)商報(bào)價(jià)策略。供應(yīng)商可能出于競爭策略或利潤最大化的目的,故意報(bào)出低于成本或高于市場價(jià)格的報(bào)價(jià)。這種不合理的報(bào)價(jià)策略會(huì)給采購人帶來價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。

質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)是指,采購單位在采購過程中可能遇到商品質(zhì)量或服務(wù)水平不符合要求的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致政府支付不必要的額外成本,甚至可能威脅到公共安全。質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的來源主要包括以下方面:一是對供應(yīng)商資質(zhì)審查不嚴(yán)。如果沒有嚴(yán)格審查供應(yīng)商的資質(zhì)和生產(chǎn)能力,則可能會(huì)選擇到不具備提供高質(zhì)量產(chǎn)品或服務(wù)能力的供應(yīng)商。二是合同條款設(shè)計(jì)不當(dāng)。在合同條款中對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的描述不夠清晰或可執(zhí)行性差,可能導(dǎo)致供應(yīng)商在履行過程中對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的理解和執(zhí)行存在偏差。三是監(jiān)督和驗(yàn)收機(jī)制不健全。缺乏有效的監(jiān)督和驗(yàn)收機(jī)制,可能使供應(yīng)商在生產(chǎn)過程中降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。四是市場競爭壓力。在激烈的市場競爭中,供應(yīng)商可能為了降低成本、提高競爭力,而犧牲產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。

時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)是指,由于各種因素導(dǎo)致項(xiàng)目延期的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的中斷、增加政府的運(yùn)營成本,甚至可能影響到政府的信譽(yù)和公眾滿意度。一是供應(yīng)商交貨延遲。供應(yīng)商可能因自身生產(chǎn)、物流等問題導(dǎo)致交貨時(shí)間延長,無法按合同約定的時(shí)間交付貨物或服務(wù)。二是審批流程復(fù)雜。政府采購流程可能涉及多個(gè)部門的審批,如果審批流程繁瑣或協(xié)調(diào)不暢,可能導(dǎo)致整個(gè)采購過程的時(shí)間延長。三是技術(shù)難題。在采購高科技產(chǎn)品或服務(wù)時(shí),可能會(huì)遇到技術(shù)難題,導(dǎo)致項(xiàng)目延期。

廉政風(fēng)險(xiǎn)是指,因制度不健全、監(jiān)管不到位而發(fā)生腐敗、權(quán)力尋租等不正當(dāng)行為的風(fēng)險(xiǎn)。一是權(quán)力濫用。如操縱招標(biāo)、指定供應(yīng)商等,嚴(yán)重?fù)p害了政府采購的公正性和公平性。二是貪污腐敗。政府采購資金量巨大,一些不法分子可能會(huì)利用職務(wù)之便,收受賄賂,為特定供應(yīng)商謀取利益,導(dǎo)致公共資金流失。三是信息不透明。部分采購單位政府采購信息公開不足,缺乏有效的信息披露機(jī)制,使得市場參與者難以獲取公平的信息,增加了腐敗和不正當(dāng)交易的風(fēng)險(xiǎn)。四是內(nèi)部控制制度缺失。部分采購單位缺乏有效的內(nèi)部控制制度,對采購過程的監(jiān)管和制約不足,容易出現(xiàn)漏洞,被不法分子利用。五是利益沖突。采購工作人員可能存在個(gè)人利益與公共利益沖突的情況,如與供應(yīng)商有利害關(guān)系,導(dǎo)致在采購過程中做出不公正的決定。

現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)防控措施的效果評(píng)估

筆者對現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)防控措施的效果進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn),雖然相關(guān)部門已經(jīng)采取了一系列措施來防范采購風(fēng)險(xiǎn),但仍存在一些問題。

——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。筆者對歷史數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),在新興領(lǐng)域和復(fù)雜項(xiàng)目中,部分風(fēng)險(xiǎn)未能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。例如,在2023年宜賓市某技術(shù)設(shè)備項(xiàng)目采購中,兩家公司惡意串通,前者用后者的營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行響應(yīng),由后者的法定代表人在前者的委托授權(quán)書中簽字,通過了資格審查。事發(fā)后,兩家公司均被處以相應(yīng)數(shù)額罰款、列入不良行為記錄名單、在一年內(nèi)禁止參加政府采購活動(dòng)的行政處罰。

——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。在應(yīng)對已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)方面,采購單位表現(xiàn)出了較強(qiáng)的能力,但在應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)時(shí),還存在一定的不足。例如,2018年青島某公司負(fù)責(zé)人韓某在投標(biāo)時(shí),與其他投標(biāo)人魏某、張某、方某串通。由韓某和方某向魏某支付50萬元后,魏某采取第二輪報(bào)價(jià)提高100多萬元的方式,幫助韓某所在公司中標(biāo),中標(biāo)金額為735萬元。該項(xiàng)目由韓某和方某共同施工,后由青島市公安局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局偵查終結(jié)。

目前,針對串通排擠競爭對手騙取中標(biāo),損害采購人或者國家利益、謀取私利等行為,常用的審計(jì)方法有以下七種。

一是資金追蹤法。通過檢查中標(biāo)人的銀行賬和現(xiàn)金日記賬,對照銀行對賬單,關(guān)注是否存在將同一整數(shù)金額分別轉(zhuǎn)入兩個(gè)或兩個(gè)以上其他同類性質(zhì)的企業(yè)賬戶,之后又從轉(zhuǎn)入企業(yè)轉(zhuǎn)回的情況。如果投標(biāo)人在圍標(biāo)時(shí)以現(xiàn)金的形式繳納投標(biāo)保證金,則要檢查現(xiàn)金存取是否存在規(guī)律性的異常。對竣工或在建的投資項(xiàng)目,還要關(guān)注中標(biāo)人與其他投標(biāo)人之間是否存在資金往來、合同關(guān)系。

二是人員追蹤法。對于投標(biāo)文件是否由同一人編制,需取得不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件電子版,檢查投標(biāo)文件的作者、公司和創(chuàng)建時(shí)間。同時(shí),通過比對身份證號(hào),檢查各投標(biāo)單位的投標(biāo)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目主要管理人員是否存在交叉重疊??⒐せ蛟诮ǖ耐顿Y項(xiàng)目,還要關(guān)注中標(biāo)人實(shí)際參與工程建設(shè)的主要管理人員是否與其他投標(biāo)人之間存在交叉重疊。

三是投標(biāo)文件有無雷同追蹤法。因多數(shù)陪標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)文件由圍標(biāo)串標(biāo)發(fā)起人代為制作,故可關(guān)注這些投標(biāo)文件是否由同一投標(biāo)文件改寫改編,檢查技術(shù)標(biāo)的相似度,核查施工技術(shù)措施、施工進(jìn)度計(jì)劃等內(nèi)容是否存在順序不同但內(nèi)容一致的現(xiàn)象。此外,還要檢查投標(biāo)文件是否存在明顯的瑕疵,如相同的錯(cuò)別字、共同的錯(cuò)誤特征描述等。

四是投標(biāo)單位異常報(bào)價(jià)追蹤法。檢查投標(biāo)人的投標(biāo)文件,關(guān)注其報(bào)價(jià)水平、報(bào)價(jià)組成等是否基本接近。報(bào)價(jià)過高或者過低,說明其目的不是中標(biāo),而是通過人為提高價(jià)格或者降低評(píng)標(biāo)參考價(jià),為特定投標(biāo)人中標(biāo)創(chuàng)造條件。此時(shí),應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注異常報(bào)價(jià)單位的價(jià)格組成理由、編制過程是否存在明顯錯(cuò)漏等。

五是招標(biāo)文件異常限制追蹤法。查看評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置,如是否存在采購人為排斥潛在投標(biāo)人或提高特定投標(biāo)人中標(biāo)概率,以特定行業(yè)業(yè)績或獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分項(xiàng)等。

六是評(píng)標(biāo)異常追蹤法。檢查評(píng)標(biāo)匯總資料中的評(píng)委打分,是否存在不公正的現(xiàn)象。在評(píng)標(biāo)過程中,關(guān)注評(píng)分是否客觀、評(píng)分是否帶有傾向性,以及在專家都認(rèn)可實(shí)施方案的情況下,采購人代表仍給特定投標(biāo)人打高分等。

七是選定中標(biāo)人追蹤法。檢查評(píng)標(biāo)匯總資料中的評(píng)標(biāo)結(jié)果公示,如是否與中標(biāo)通知書一致、是否與合同簽訂單位一致。同時(shí),結(jié)合工程款的資金流向,如查看中標(biāo)單位的財(cái)務(wù)資料、審查該單位有無購買材料支出,以確定是否存在轉(zhuǎn)包或違規(guī)發(fā)包工程的情況。

——風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察。政府采購風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察是一個(gè)多方面、多層次的體系,旨在通過事前預(yù)防、事中監(jiān)控和事后處置,有效降低采購風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)國家利益。2024年6月,中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布了由山東省紀(jì)委監(jiān)委公開通報(bào)的3起工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域腐敗案件,就是利用招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行權(quán)力尋租、利益輸送的典型。

——風(fēng)險(xiǎn)防控成本。風(fēng)險(xiǎn)防控措施的實(shí)施會(huì)增加一定的成本,但從長遠(yuǎn)來看,這些成本的投入有助于減少潛在風(fēng)險(xiǎn),提高采購效率。例如,2021年徐州市財(cái)政局聚焦采購文件編制環(huán)節(jié),印發(fā)政府采購負(fù)面清單,從資格條件、評(píng)審辦法等方面羅列政府采購活動(dòng)中禁止的行為事項(xiàng),方便政府采購各方當(dāng)事人對照使用。

(作者單位:徐州市政府采購協(xié)會(huì))



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責(zé)任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報(bào)第1374期第3版
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