推進(jìn)政府采購行政裁決需回答好四大問題

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

推進(jìn)政府采購行政裁決需回答好四大問題

■ 張澤明

近年來，為貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）精神，財(cái)政部積極推進(jìn)政府采購行政裁決示范點(diǎn)建設(shè)工作，成效顯著。但政府采購行政裁決工作依然面臨一些迫切需要有結(jié)論的問題。特別是在政府采購行政裁決試點(diǎn)范圍繼續(xù)擴(kuò)大的背景下，對(duì)行之有效的政府采購行政裁決原則進(jìn)行分析與確立，對(duì)仍舊存在不同意見的做法進(jìn)行探討，尤為必要。筆者認(rèn)為，在政府采購行政裁決領(lǐng)域明確具體的政策目標(biāo)與推進(jìn)手段，要優(yōu)先回答好四個(gè)問題。

統(tǒng)一的裁決規(guī)則如何確立

政府采購行政裁決是《意見》確定的行政裁決工作重點(diǎn)領(lǐng)域之一。為切實(shí)推動(dòng)行政裁決制度體系的不斷完善，《意見》提出了四項(xiàng)措施，其中之一就是適時(shí)推進(jìn)行政裁決統(tǒng)一立法，以法律或者行政法規(guī)的形式對(duì)行政裁決制度的內(nèi)涵外延、適用范圍、裁決程序等進(jìn)行規(guī)范。筆者認(rèn)為，這必然要涉及包括政府采購領(lǐng)域在內(nèi)的各種行政裁決規(guī)則的統(tǒng)一。

然而現(xiàn)實(shí)是，這種規(guī)則的統(tǒng)一可能不那么容易做到。行政裁決制度現(xiàn)散見于各單行法中，行政裁決的主體、程序和法律后果并不一致，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)定。比如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政裁決具體程序與政府采購的行政裁決就存在不小差異。

既然統(tǒng)一有困難，那么在推行政府采購行政裁決時(shí)，就不必為其他領(lǐng)域行政裁決的具體程序細(xì)節(jié)所桎梏。最終統(tǒng)一的行政裁決規(guī)則，只要保證在幾個(gè)大方向上一致即可。政府采購領(lǐng)域的行政裁決，只要符合這幾個(gè)大的原則，即可以保持與其他領(lǐng)域行政裁決規(guī)則的統(tǒng)一。

一是保持裁決主體的行政性。政府采購行政裁決必須保持主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，而不能是非行政機(jī)關(guān)的所謂第三方機(jī)構(gòu)或者司法機(jī)構(gòu)。這樣一來，政府采購行政裁決的主體才能與作出民事仲裁的仲裁機(jī)構(gòu)和受理民事訴訟案件的法院區(qū)分開來，政府采購行政裁決才能保持行政性。

二是保持裁決對(duì)象的特定性。政府采購行政裁決的受理范圍，應(yīng)該是與政府采購行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，主要處理的是違反政府采購法律法規(guī)的行為。有關(guān)政府采購合同糾紛等一般民事爭(zhēng)議，不應(yīng)當(dāng)屬于行政裁決的受理范圍，而應(yīng)由法院或仲裁機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)民法典》進(jìn)行受理。

三是保持裁決結(jié)果具有非終局性。當(dāng)事人對(duì)政府采購行政裁決結(jié)果不滿意的，可依法向人民法院提起訴訟。

高效的裁決方式如何構(gòu)建

政府采購行政裁決制度能否高效行使，是這項(xiàng)制度改革的重要意義所在。按照《意見》確定的大方向進(jìn)行具體創(chuàng)新，既是根本，也是關(guān)鍵。

一是要加大信息技術(shù)在裁決工作中的應(yīng)用。要充分利用新質(zhì)生產(chǎn)力，加強(qiáng)線上裁決力度，推動(dòng)逐步實(shí)現(xiàn)政府采購?fù)对V網(wǎng)上受理和告知、裁決結(jié)果網(wǎng)上公示甚至網(wǎng)上聽證等，最大限度地提高政府采購行政裁決的處置效率。

二是加強(qiáng)行政裁決調(diào)解工作。對(duì)于事實(shí)比較清楚且投訴雙方訴求差異可控的項(xiàng)目，可以嘗試改“剛性裁決”為“柔性調(diào)解”。通過投訴人與被投訴人雙方面對(duì)面地表達(dá)訴求，政府采購裁決人“居中”調(diào)解的方式，最大限度地縮短行政裁決程序性處理時(shí)間，促使投訴達(dá)到實(shí)質(zhì)性解決的目的。在裁決機(jī)構(gòu)人員緊張的情況下，可以嘗試引入專業(yè)的政府采購協(xié)會(huì)、招標(biāo)采購協(xié)會(huì)等社會(huì)力量進(jìn)行調(diào)解。各地也可以探索建立“一站式”的政府采購糾紛解決服務(wù)平臺(tái)，使投訴雙方少跑路乃至不跑路，通過平臺(tái)線上或線下實(shí)質(zhì)性化解矛盾。

三是充分調(diào)動(dòng)裁決專業(yè)力量。在政府采購裁決人員選擇上，可適時(shí)嘗試多元化。除了裁決機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員外，可以建立裁決人才專家?guī)?，嘗試引入高校研究人員、采購單位專業(yè)人員、集中采購機(jī)構(gòu)人員、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)人員、律師（含公職律師）等。在充分保證公正性并確保外部引入的專業(yè)裁決人才符合利益回避原則的基礎(chǔ)上，充實(shí)政府采購行政裁決的專業(yè)力量。

對(duì)于重大疑難案件，可以嘗試引入技術(shù)調(diào)查官，對(duì)投訴涉及的專業(yè)技術(shù)難題，由技術(shù)調(diào)查官輔助裁決人員進(jìn)行裁決。技術(shù)調(diào)查官的來源，既可以通過法院系統(tǒng)的技術(shù)調(diào)查官專家?guī)旃蚕?，也可以根?jù)具體情況由裁決機(jī)構(gòu)自行選擇。

四是建立裁決后續(xù)處置的高效銜接機(jī)制。通過建立政府采購裁決與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接機(jī)制，提高裁決決定的“案卷化”程度，推動(dòng)裁決材料在裁決機(jī)構(gòu)、復(fù)議機(jī)構(gòu)、法院之間充分共享，從而降低行政裁決與后續(xù)可能產(chǎn)生的行政復(fù)議、行政訴訟的制度銜接成本，發(fā)揮行政裁決高效處置案件的優(yōu)勢(shì)。

可信的裁決程序如何設(shè)定

可信的裁決程序，是政府采購行政裁決制度的生命。要充分保障當(dāng)事人的權(quán)利，用可感知的裁決程序保證裁決過程公開、公平、公正。

一是推動(dòng)裁決程序充分公開。從裁決案件受理登記到裁決進(jìn)行，直至裁決結(jié)果告知送達(dá)等，每一環(huán)節(jié)及其時(shí)限等相關(guān)信息，應(yīng)該及時(shí)在網(wǎng)上以適當(dāng)形式公開，并接受當(dāng)事人的問詢。

二是確保裁決案件管轄與處置的權(quán)威性。筆者認(rèn)為，既可以按照一級(jí)財(cái)政一級(jí)裁決機(jī)構(gòu)的模式，逐級(jí)受理投訴，也可以在設(shè)區(qū)的市統(tǒng)一設(shè)置裁決機(jī)構(gòu)，集中受理政府采購?fù)对V。對(duì)于重大疑難案件，還可以適用提級(jí)受理。省級(jí)裁決機(jī)構(gòu)可以對(duì)本轄區(qū)內(nèi)裁決機(jī)構(gòu)的裁決尺度進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，如通過發(fā)布典型裁決案例進(jìn)行統(tǒng)一管理、抽查相關(guān)裁決案例是否規(guī)范適用等。此外，裁決案件的辦理人員應(yīng)隨機(jī)產(chǎn)生，如通過信息系統(tǒng)隨機(jī)選取受理人員、裁決人員與審查專家，最大限度地保證裁決處理的公正與權(quán)威。

三是培養(yǎng)專業(yè)的裁決人員。建立完善政府采購行政裁決人才使用激勵(lì)機(jī)制，著力加大對(duì)裁決辦案人員的傾斜力度，努力培養(yǎng)一批擅長(zhǎng)辦理政府采購行政裁決案件的專業(yè)人員。設(shè)立技術(shù)調(diào)查官和裁決人員專家?guī)欤浞职l(fā)揮法律顧問、公職律師與相關(guān)專業(yè)協(xié)會(huì)的作用，使得裁決機(jī)構(gòu)人員與以上專業(yè)力量相互吸收對(duì)方的專業(yè)優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步提升行政裁決的辦案質(zhì)效。

四是裁決結(jié)果應(yīng)充分體現(xiàn)責(zé)任相當(dāng)原則。當(dāng)前政府采購行政裁決的一個(gè)難題，是供應(yīng)商投訴采購人被裁決駁回后，采購人由此產(chǎn)生的實(shí)際損失無法向供應(yīng)商追償?shù)膯栴}。政府采購行政裁決應(yīng)當(dāng)充分吸納相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在裁決結(jié)果中體現(xiàn)對(duì)采購人損失的賠償。比如，采購人向供應(yīng)商要求的賠償范圍，可以是其應(yīng)對(duì)裁決的成本，包括合理的律師顧問費(fèi)、專家鑒定費(fèi)以及項(xiàng)目實(shí)施延誤費(fèi)等。同理，當(dāng)供應(yīng)商投訴采購人事項(xiàng)經(jīng)裁決成立，供應(yīng)商也可以要求采購人賠償以上費(fèi)用，以及方案制定、標(biāo)書制作、交通等費(fèi)用。若采購活動(dòng)違法是由其他供應(yīng)商所致，采購人可在賠償后向其進(jìn)行追償。以上實(shí)際賠償數(shù)額，裁決人可以應(yīng)當(dāng)事人訴求進(jìn)行裁決，在裁決決定中充分維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。長(zhǎng)此以往，政府采購行政裁決才能以其專業(yè)性贏得當(dāng)事人以及法院對(duì)裁決結(jié)果的尊重，切實(shí)起到訴訟“分流閥”的作用。

五是推動(dòng)裁決結(jié)果有力執(zhí)行。政府采購行政裁決作為行政部門運(yùn)用行政權(quán)力解決糾紛的活動(dòng)，具備法律效力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)服從并履行生效的行政裁決決定。在作出行政裁決后的法定期限內(nèi)，當(dāng)事人既不申請(qǐng)復(fù)議又不提起訴訟，裁決決定即發(fā)生法律效力。政府采購糾紛當(dāng)事人可視情況申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)或法院強(qiáng)制執(zhí)行。

權(quán)威的裁決機(jī)構(gòu)如何設(shè)置

提到保持裁決機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可能會(huì)有人認(rèn)為裁決機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立設(shè)置。鑒于行政裁決是行政機(jī)關(guān)“居中”進(jìn)行裁處的行為，獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)“居中”裁決的政策目標(biāo)。但即使獨(dú)立設(shè)置機(jī)構(gòu)，也無法回避一個(gè)問題，即行政裁決機(jī)構(gòu)自身的采購糾紛要由誰裁決？這就好比法院產(chǎn)生的采購訴訟，也需要法院來審判一樣。筆者認(rèn)為，在精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)的當(dāng)下，只要有合理的回避機(jī)制，完全不必強(qiáng)求裁決機(jī)構(gòu)須獨(dú)立設(shè)置。

對(duì)此，可以參照《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）有關(guān)審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的規(guī)定。GPA參加方都應(yīng)當(dāng)建立或指定至少一個(gè)行政或司法機(jī)關(guān)，接受并審查供應(yīng)商的投訴。該行政機(jī)關(guān)需要獨(dú)立于采購實(shí)體（即采購人）即可。如果無法實(shí)現(xiàn)以上獨(dú)立機(jī)關(guān)的設(shè)置，在非獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)對(duì)投訴進(jìn)行初次審理后，供應(yīng)商可以就初審決定繼續(xù)向一個(gè)公正的行政或司法主管機(jī)關(guān)提起上訴，而該主管機(jī)關(guān)需要獨(dú)立于被投訴的采購單位。

GPA還規(guī)定，如果審查機(jī)構(gòu)不是法院，則審查機(jī)構(gòu)的決定應(yīng)當(dāng)接受司法審查。如果審查機(jī)構(gòu)本身具有完備嚴(yán)密的審查程序，且程序具有GPA規(guī)定的六大特點(diǎn)，則審查機(jī)構(gòu)的決定可不必經(jīng)司法審查。六大特點(diǎn)如下：一是采購實(shí)體應(yīng)當(dāng)以書面形式對(duì)質(zhì)疑作出回應(yīng)，并向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)披露相關(guān)文件；二是審查機(jī)構(gòu)對(duì)投訴作出決定前，審查程序的參與者（以下簡(jiǎn)稱參與者）應(yīng)當(dāng)有權(quán)得到聽證機(jī)會(huì)；三是參與者應(yīng)當(dāng)有權(quán)委托代表出席或者請(qǐng)人陪同出席；四是參與者應(yīng)當(dāng)參與全部審查過程；五是參與者應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求審查過程公開進(jìn)行并邀請(qǐng)證人出席；六是審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)且以書面的方式作出有關(guān)供應(yīng)商投訴的決定或建議，并提供對(duì)每一項(xiàng)決定或建議的依據(jù)。

對(duì)比GPA關(guān)于獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)的要求，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政部門受理政府采購行政裁決，只要能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)財(cái)政部門自身采購項(xiàng)目投訴的有效回避，且投訴人或采購人可就行政裁決決定進(jìn)行訴訟，就已經(jīng)完全滿足GPA關(guān)于裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置的要求。

各地在政府采購行政裁決機(jī)構(gòu)設(shè)置方面也有諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳在內(nèi)部設(shè)立了具有獨(dú)立法人資格的政府采購裁決服務(wù)中心；上海市財(cái)政局下設(shè)了監(jiān)督檢查局并加掛上海市政府采購行政裁決辦公室牌子等。筆者認(rèn)為，財(cái)政部門無論是內(nèi)設(shè)直屬裁決機(jī)構(gòu)還是外設(shè)行政裁決部門，只要有完備的回避機(jī)制來回避其采購影響力，就可以達(dá)到獨(dú)立、權(quán)威的政府采購行政裁決機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)適時(shí)固化下來，并成為通行規(guī)則。

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