持續(xù)推動(dòng)改革創(chuàng)新讓價(jià)格從可比到可控

【一線思考】

持續(xù)推動(dòng)改革創(chuàng)新讓價(jià)格從可比到可控

——關(guān)于現(xiàn)行政府采購(gòu)存在的問題分析與破解探索

■ 田晉

政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有效手段。建立和推行政府采購(gòu)制度，有利于規(guī)范財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金的使用效益，進(jìn)一步促進(jìn)廉政建設(shè)工作。從1996年開始試點(diǎn)到1998年全面啟動(dòng)，再到2003年政府采購(gòu)法開始實(shí)施，我國(guó)政府采購(gòu)制度逐漸步入法治化管理軌道，沿著擴(kuò)面增量和規(guī)范管理的主線穩(wěn)步推進(jìn)，走出了一條從無到有、從點(diǎn)到面、從小到大的具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度改革之路。特別是近年來，政府采購(gòu)制度不斷完善，政府采購(gòu)活動(dòng)日漸規(guī)范，政府采購(gòu)工作成效較為顯著，但也隨之出現(xiàn)了一些諸如質(zhì)次價(jià)高、程序復(fù)雜和片面追求最低價(jià)中標(biāo)而影響采購(gòu)質(zhì)效等現(xiàn)實(shí)問題，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)的形象。對(duì)此，本文試圖分析現(xiàn)行政府采購(gòu)存在的問題及原因，并探索其破解之道。

切診把脈 找準(zhǔn)癥結(jié)

政府采購(gòu)的設(shè)計(jì)初衷是為了規(guī)范財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金的使用效益，并通過宏觀調(diào)控手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。如果質(zhì)次價(jià)高問題嚴(yán)重，調(diào)控效果就會(huì)大打折扣。

——政府采購(gòu)出現(xiàn)質(zhì)次的原因分析。一是采購(gòu)需求制定不細(xì)致、不到位。采購(gòu)單位開展政府采購(gòu)活動(dòng)，在很大程度上是因?yàn)槿粘９ぷ餍枰?，或者某?xiàng)具體履職行為的要求。在大多數(shù)情況下，采購(gòu)經(jīng)辦人員對(duì)工作情況和任務(wù)十分了解，但對(duì)具體的采購(gòu)標(biāo)的僅限于會(huì)使用卻不熟知，可能會(huì)導(dǎo)致簡(jiǎn)單粗略地制定采購(gòu)需求。同時(shí)，若采用的是最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，加上價(jià)格是決定性因素，則某些供應(yīng)商便會(huì)有機(jī)可乘，即提供最低標(biāo)準(zhǔn)卻符合參數(shù)要求的產(chǎn)品來謀求中標(biāo)。如此一來，采購(gòu)結(jié)果可能與預(yù)期存在較大差距。例如，有些采購(gòu)經(jīng)辦人員可以熟練使用電腦，但并不了解電腦的詳細(xì)參數(shù)，于是在簡(jiǎn)單咨詢他人后，就草草出具了一份采購(gòu)參數(shù)。某些供應(yīng)商為了以最低價(jià)格謀求中標(biāo)（成交），便會(huì)盡可能地降低電腦配置來節(jié)約成本，最后導(dǎo)致采購(gòu)人采購(gòu)的電腦出現(xiàn)質(zhì)次不滿意的情況。

二是部分采購(gòu)單位對(duì)履約驗(yàn)收不重視、不嚴(yán)格。政府采購(gòu)政策實(shí)施多年來，鮮少出現(xiàn)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收不合格的情況。筆者認(rèn)為，這本身就不是一個(gè)好現(xiàn)象。如果履約驗(yàn)收都合格且符合采購(gòu)要求，那為何會(huì)出現(xiàn)令人詬病的質(zhì)次現(xiàn)象。這無形之中說明了部分采購(gòu)單位并沒有認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行驗(yàn)收，僅僅是程序性地組織履約驗(yàn)收活動(dòng)，完成驗(yàn)收工作，簽訂政府采購(gòu)合同，甚至存在不驗(yàn)只簽的情況，最終導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果不符合要求或者與預(yù)期效果差距較大。

——政府采購(gòu)出現(xiàn)價(jià)高的原因分析。一是采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算編制不合理。采購(gòu)預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)充分考慮采購(gòu)需求、質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格、時(shí)間等多方面因素，但在實(shí)際操作中，有些部門或單位的采購(gòu)預(yù)算編制過于粗略、不夠科學(xué)合理。這不僅在一定程度上提高了采購(gòu)項(xiàng)目的成交價(jià)格，而且也可能無法保證采購(gòu)質(zhì)量，進(jìn)而浪費(fèi)了財(cái)政資金。

二是政府采購(gòu)本身相對(duì)特殊。其一，政府采購(gòu)設(shè)計(jì)之初對(duì)照的是市場(chǎng)平均價(jià)格，而非市場(chǎng)最低價(jià)格。因此，政府采購(gòu)的價(jià)格一般會(huì)處于市場(chǎng)價(jià)格的中段。其二，政府采購(gòu)的成交價(jià)格在很大程度上取決于參與投標(biāo)的供應(yīng)商。如果都是大型企業(yè)，則相對(duì)來說服務(wù)好、價(jià)格高。如果價(jià)格優(yōu)惠的供應(yīng)商因信息獲取不及時(shí)等原因未參與采購(gòu)活動(dòng)，則最終的成交價(jià)格并不會(huì)低。其三，政府采購(gòu)對(duì)保修年限普遍要求為3年以上、隨時(shí)上門服務(wù)等。相較于零售市場(chǎng)的商品和服務(wù)，這些要求明顯較高，無疑會(huì)增加采購(gòu)成本。

開具處方 精準(zhǔn)施策

要充分發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，必須以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展為著力點(diǎn)，進(jìn)一步改革政府采購(gòu)制度。為此，筆者結(jié)合所在地的有關(guān)措施，提出以下建議。

——進(jìn)一步降低政府采購(gòu)成本。一是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦、全程在線”功能。按照財(cái)政部“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”的建設(shè)目標(biāo)和總體要求，上線啟用包含監(jiān)管部門、采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商等所有主體、涵蓋政府采購(gòu)全流程、覆蓋市縣全域的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)，將編制采購(gòu)預(yù)算、電子開評(píng)標(biāo)、簽訂采購(gòu)合同、驗(yàn)收支付貨款等事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)全流程電子化在線辦理。供應(yīng)商無需制作紙質(zhì)文件，也無需派人赴異地參與采購(gòu)，在線即可免費(fèi)獲取采購(gòu)文件、參與采購(gòu)活動(dòng)。這些舉措在方便各采購(gòu)主體的同時(shí)，也進(jìn)一步降低了采購(gòu)人的采購(gòu)成本。

二是取消不合理收費(fèi)事項(xiàng)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為緩解供應(yīng)商資金壓力、充分激發(fā)市場(chǎng)活力，可大力開展政府采購(gòu)保證金清退工作。無論是違規(guī)收取的質(zhì)量保證金，還是逾期未退還的投標(biāo)保證金與履約保證金，一律限時(shí)清退并規(guī)定不得再次違規(guī)收取或逾期退還。與此同時(shí)，還可結(jié)合優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)一攬子政策機(jī)遇，出臺(tái)相關(guān)政策，穩(wěn)步推進(jìn)免收保證金工作。

——進(jìn)一步促進(jìn)政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。一是大力推行政府采購(gòu)意向公開工作。為進(jìn)一步提高政府采購(gòu)?fù)该鞫龋尭嗟墓?yīng)商積極參與采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)積極推行采購(gòu)意向公開工作，保證每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目都能有更多供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。此外，還應(yīng)注意采購(gòu)意向公開的具體內(nèi)容，包括采購(gòu)需求概況、時(shí)限、規(guī)格等，避免制度流于形式。

二是主動(dòng)發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能。以支持中小企業(yè)發(fā)展為例，應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部有關(guān)要求，采取預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠等措施，不折不扣地落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展政策，提高中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的份額占比。在持續(xù)完善、優(yōu)化政策的同時(shí)，還應(yīng)切實(shí)解決中小企業(yè)面臨的實(shí)際問題，依法保障中小企業(yè)平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)，促進(jìn)中小企業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展。

——進(jìn)一步提高政府采購(gòu)質(zhì)量。一是持續(xù)加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理。以《政府采購(gòu)需求管理辦法》為主要內(nèi)容，采用線上線下相結(jié)合的方式組織采購(gòu)單位開展采購(gòu)培訓(xùn)工作，在解讀政策的同時(shí)，進(jìn)一步提升采購(gòu)單位制定采購(gòu)需求的能力。此外，可積極與其他先進(jìn)地市對(duì)接，共同探索建立政府采購(gòu)需求模板，在滿足政策法規(guī)要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡(jiǎn)化政府采購(gòu)程序。

二是持續(xù)加強(qiáng)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)。進(jìn)一步夯實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，要求采購(gòu)人嚴(yán)格按照政府采購(gòu)合同確定的履約驗(yàn)收方案，對(duì)約定事項(xiàng)或采購(gòu)內(nèi)容逐一逐項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)收，并記錄好檢測(cè)、驗(yàn)收情況，出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。特別是涉及民生、影響較大或技術(shù)復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或者受益對(duì)象參與驗(yàn)收過程，并依法公示驗(yàn)收情況和結(jié)果。同時(shí)，嚴(yán)格把控資金支付關(guān)，對(duì)未經(jīng)履約驗(yàn)收的項(xiàng)目，不得辦理資金支付手續(xù)，以期進(jìn)一步把好政府采購(gòu)質(zhì)量關(guān)。

改革創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)突破

政府采購(gòu)如何適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，融入歷史進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)深化改革和可持續(xù)發(fā)展，是擺在每一級(jí)采購(gòu)監(jiān)管部門面前的一道考題。筆者認(rèn)為，要想改變長(zhǎng)期以來的傳統(tǒng)管理模式，必須吸收和利用一切優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)與管理技術(shù)。例如，在政府采購(gòu)預(yù)算編制和下達(dá)中，時(shí)常會(huì)遇到項(xiàng)目預(yù)算如何編制以及編制多少比較合適的問題。換言之，這既要滿足采購(gòu)項(xiàng)目需求，又不能造成預(yù)算虛高，浪費(fèi)財(cái)政資金。結(jié)合前面提到的采購(gòu)預(yù)算編制不合理的現(xiàn)象，如不及時(shí)解決，將在一定程度上影響政府采購(gòu)過程，造成采購(gòu)質(zhì)次價(jià)高的情況發(fā)生。

在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)應(yīng)用已經(jīng)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，也將逐漸成為新的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源。政府采購(gòu)作為財(cái)政工作的重要組成部分，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)也勢(shì)在必行。因此，筆者認(rèn)為，可以借著這股“東風(fēng)”，積極貫徹“智能財(cái)政和數(shù)字財(cái)政”的理念，充分利用大數(shù)據(jù)來解決政府采購(gòu)中的問題，讓“行業(yè)連起來、項(xiàng)目做起來、數(shù)據(jù)用起來”成為新常態(tài)。例如，將歷年來的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)嵌入大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)匯總分析。

如此一來，可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)突破：一是政府采購(gòu)預(yù)算更加精準(zhǔn)。匯總分析同類采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算價(jià)格和中標(biāo)（成交）價(jià)格，進(jìn)而計(jì)算出預(yù)算均價(jià)，甚至是同類產(chǎn)品的中標(biāo)（成交）均價(jià)。此時(shí)，采購(gòu)單位在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)就有了參考，預(yù)算管理部門下達(dá)預(yù)算額度時(shí)也有了依據(jù)，促使政府采購(gòu)預(yù)算更加精細(xì)、準(zhǔn)確。

二是政府采購(gòu)價(jià)格更加精準(zhǔn)。不僅僅局限于已有的采購(gòu)項(xiàng)目，還可以考慮引入外部?jī)r(jià)格對(duì)同類產(chǎn)品的中標(biāo)（成交）價(jià)格進(jìn)行比對(duì)。將采購(gòu)價(jià)格和市場(chǎng)主流價(jià)格及中標(biāo)（成交）均價(jià)進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)，可在一定程度上預(yù)警或大幅減少“天價(jià)采購(gòu)”行為，進(jìn)而降低政府采購(gòu)成本。

三是政府采購(gòu)需求更加精準(zhǔn)。將政府采購(gòu)?fù)愴?xiàng)目按模塊錄入大數(shù)據(jù)比對(duì)系統(tǒng)后，在一定程度上還可以為采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化提供支撐。例如，要想比對(duì)同類采購(gòu)項(xiàng)目的價(jià)格，則需在相同的參數(shù)情況下。當(dāng)大量的項(xiàng)目數(shù)據(jù)被錄入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)后，便可以歸總出共性的項(xiàng)目參數(shù)，再將這些參數(shù)歸納整理為此類采購(gòu)項(xiàng)目的需求模板，從而實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化的目的。

總之，深化政府采購(gòu)制度改革，要保持持續(xù)的改革創(chuàng)新態(tài)勢(shì)，讓政府采購(gòu)價(jià)格從最初的可比到真正的可控，使財(cái)政資金的使用更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，更加契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

（作者單位：山西省陽泉市財(cái)政局）

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