加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)（上）

【政采助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)】

編者按：無(wú)論是黨的二十大報(bào)告還是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，都對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)作出明確要求。政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的“三駕馬車”之一，如何通過(guò)提質(zhì)增效助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)？對(duì)此，本版特開(kāi)設(shè)專欄，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行探討，以饗讀者。

加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)（上）

■ 王德

黨的二十大報(bào)告要求，“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。”2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“加快全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，著力破除各種形式的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割?！惫P者認(rèn)為，政府采購(gòu)市場(chǎng)是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要組成部分。因此，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，必須大力推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)建設(shè)。

政府采購(gòu)在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中具有重要作用

政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，對(duì)于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，繁榮和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，具有重要作用。

——政府采購(gòu)的活動(dòng)特性。政府采購(gòu)活動(dòng)具有公共性、政策性、強(qiáng)制性、締約性、程序性、時(shí)效性、競(jìng)爭(zhēng)性等特性。公共性和強(qiáng)制性是政府采購(gòu)活動(dòng)公正原則確立的原因；締約性是誠(chéng)實(shí)信用原則秉持的根本；政策性、程序性成為公開(kāi)原則秉持的基礎(chǔ)；時(shí)效性反映政府采購(gòu)時(shí)間的約束性質(zhì)；競(jìng)爭(zhēng)性則對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)公平性提出了訴求，表現(xiàn)為采購(gòu)人有針對(duì)性地提出采購(gòu)要求，通過(guò)評(píng)審比較，優(yōu)選中標(biāo)方案，擇優(yōu)確定中標(biāo)單位。

上述特性反映出政府采購(gòu)活動(dòng)具有豐富的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，決定了政府采購(gòu)在深化市場(chǎng)體制改革、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面具有顯著而重要的作用。通過(guò)政府采購(gòu)，能節(jié)約財(cái)政支出，提高采購(gòu)資金使用效益；強(qiáng)化宏觀調(diào)控，助力經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)；活躍商品交易，繁榮和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；推進(jìn)反腐倡廉，強(qiáng)化廉潔機(jī)關(guān)建設(shè)；保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

近年來(lái)，各級(jí)政府深入貫徹黨中央指示精神，出臺(tái)各類政策制度，最大程度地發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能。在節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)、優(yōu)先采購(gòu)方面，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立政府強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》，2019年財(cái)政部等四部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)制的通知》。在環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)方面，2006年財(cái)政部等兩部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》。在扶持中小企業(yè)發(fā)展方面，2020年財(cái)政部等兩部門(mén)印發(fā)了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》。在規(guī)范進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)方面，2007年財(cái)政部印發(fā)了《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》，2008年財(cái)政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。在支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展方面，2014年財(cái)政部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府采購(gòu)支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》。在支持殘疾人福利性單位發(fā)展方面，2017年財(cái)政部等三部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)政府采購(gòu)政策的通知》。在支持鄉(xiāng)村振興方面，2019年財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》。

——政府采購(gòu)的作用機(jī)理。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中表示，市場(chǎng)作用的大小取決于市場(chǎng)交換的范圍和市場(chǎng)分工的程度。這個(gè)論斷包含兩個(gè)要點(diǎn)：一是交換的范圍越大，分工的程度越細(xì)，市場(chǎng)作用的發(fā)揮程度就越大；二是交換的范圍越大，分工的程度越深，交換的需求就越多，交易的成本也就越低。眾所周知，交易成本取決于市場(chǎng)大小，也取決于市場(chǎng)的一致性，即政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性和執(zhí)行的協(xié)同性。

政府采購(gòu)市場(chǎng)既是全國(guó)大市場(chǎng)的重要組成部分，也是全國(guó)大市場(chǎng)的建設(shè)力量，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。具體來(lái)講，主要有四個(gè)方面的顯著表現(xiàn)：一是政府采購(gòu)是鏈接政府消費(fèi)與市場(chǎng)供給的直接通道；二是政府采購(gòu)的交易雙方是市場(chǎng)交易主體構(gòu)成的主導(dǎo)力量；三是政府采購(gòu)的范圍和品類是判斷市場(chǎng)和產(chǎn)品發(fā)展與走向的風(fēng)向標(biāo)；四是政府采購(gòu)規(guī)則是市場(chǎng)交易行為規(guī)制的準(zhǔn)繩與標(biāo)桿。因此，政府采購(gòu)在破解地方保護(hù)、壟斷競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)分割、資源專享、制度壁壘、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題上發(fā)揮著積極作用，在推進(jìn)平等準(zhǔn)入、維護(hù)公平誠(chéng)信、落實(shí)政策功能、降低交易成本等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)對(duì)于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的作用機(jī)理，可以從三個(gè)方面來(lái)詮釋：一是“統(tǒng)”，即政府采購(gòu)助推建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的制度規(guī)則，加快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度、商品和服務(wù)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、信用制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一。二是“大”，即政府采購(gòu)助推打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通堵點(diǎn)。通過(guò)健全現(xiàn)有政府采購(gòu)市場(chǎng)和培育新型市場(chǎng)，快速擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)容量，培育、發(fā)展和壯大全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。三是“強(qiáng)”，即政府采購(gòu)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以統(tǒng)一大市場(chǎng)集聚資源、推動(dòng)增長(zhǎng)、激勵(lì)創(chuàng)新、優(yōu)化分工、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，全面推動(dòng)各類市場(chǎng)由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大的統(tǒng)一大市場(chǎng)。

當(dāng)前政府采購(gòu)存在的主要問(wèn)題

政府采購(gòu)制度發(fā)端于英國(guó)，迄今已有200多年的歷史。我國(guó)引進(jìn)政府采購(gòu)制度，實(shí)施政府采購(gòu)法，開(kāi)展大規(guī)模的政府采購(gòu)工作，只有20多年。雖然我們?nèi)〉昧瞬簧俪煽?jī)，但也存在一些問(wèn)題。

一是引領(lǐng)作用有待加強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為34993.1億元，較2021年減少1405.9億元，下降3.9%，占全國(guó)財(cái)政支出和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為9.4%和2.9%，而國(guó)際社會(huì)政府采購(gòu)一般占財(cái)政支出的30%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%至15%。由于大量的公共采購(gòu)沒(méi)有納入政府采購(gòu)的范圍，導(dǎo)致目前我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模小、數(shù)量低，其引領(lǐng)、帶動(dòng)和示范作用有限。

二是適用領(lǐng)域急需擴(kuò)展?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。“目錄以內(nèi)”“限額以上”兩個(gè)限制，直接制約了我國(guó)政府采購(gòu)的作用范圍和工作領(lǐng)域。在實(shí)際工作中，不少招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)成了“法外之地”。筆者建議，取消“目錄”和“限額”的相關(guān)規(guī)定，把所有納入預(yù)算管理的資金統(tǒng)歸為財(cái)政性資金的范圍，將政府采購(gòu)行為進(jìn)一步界定為購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、政府和社會(huì)資本合作等行為，這是切合實(shí)際的規(guī)定，也是發(fā)揮政府采購(gòu)功能作用的關(guān)鍵。

三是政策法規(guī)亟待統(tǒng)一。招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的“兩法”融合問(wèn)題一直被廣泛討論?？陀^地講，“兩法”要成為“良法”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“良治”，不能各行其是，更不能相互打架。同時(shí)，還要落實(shí)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，如實(shí)施市場(chǎng)主體通用性資格清單、統(tǒng)一規(guī)范評(píng)價(jià)程序以及管理辦法等。此外，還要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一信用信息標(biāo)準(zhǔn)、信用承諾制度以及共享共用信用懲戒制度等。

四是技術(shù)壁壘有待打破。各地政府采購(gòu)平臺(tái)還存在一定的短板，比較嚴(yán)重的問(wèn)題是相互獨(dú)立、各自為政、信息孤島、重復(fù)建設(shè)。行業(yè)之間、地區(qū)之間、區(qū)域之間的技術(shù)壁壘問(wèn)題突出，導(dǎo)致不同平臺(tái)的CA認(rèn)證和注冊(cè)無(wú)法互聯(lián)互通，全流程電子化工作進(jìn)展參差不齊，采購(gòu)信息共享的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題遲遲得不到解決，政府采購(gòu)平臺(tái)與公共資源交易平臺(tái)“兩張皮”問(wèn)題日益凸顯等。

五是主體責(zé)任仍需落實(shí)?！渡罨少?gòu)制度改革方案》要求全面落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，但實(shí)際情況是，在采購(gòu)人方面，采購(gòu)需求制定、采購(gòu)計(jì)劃安排、采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)等主體責(zé)任落實(shí)仍有差距；在評(píng)審專家方面，專家入圍和退出機(jī)制不健全、專家履約管理不到位等；在供應(yīng)商方面，仍存在假投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、無(wú)端質(zhì)疑、惡意投訴、誠(chéng)信缺失等問(wèn)題。

加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)

加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)，既要深入貫徹《深化政府采購(gòu)制度改革方案》精神，也要對(duì)標(biāo)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》等文件要求。

——強(qiáng)化政策功能，擴(kuò)大采購(gòu)范圍。目前界定政府采購(gòu)范圍有三種方法：一是受托責(zé)任法，即政府采購(gòu)范圍包括所有履行政府職責(zé)的主體，其難題是怎么界定受托責(zé)任；二是控制法，即通過(guò)政府對(duì)采購(gòu)實(shí)體本身或者對(duì)采購(gòu)行為是否具備控制力和影響力來(lái)判斷采購(gòu)范圍，其難題是如何界定控制力；三是財(cái)政資金分配法，即凡是由政府提供資金、維持其運(yùn)營(yíng)的組織都應(yīng)該納入采購(gòu)范圍。但問(wèn)題是，受托責(zé)任法包括自收自支事業(yè)單位和企業(yè)化管理單位，而財(cái)政資金分配法不包括；財(cái)政資金分配法包括接受財(cái)政資金補(bǔ)貼和支持的國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，而受托責(zé)任法不包括競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)和其他非國(guó)有企業(yè)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際，特別是正在談判加入《政府采購(gòu)協(xié)定》的現(xiàn)實(shí)，適用財(cái)政資金分配法，適當(dāng)擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)政府采購(gòu)的政策功能。

——統(tǒng)一基礎(chǔ)制度，規(guī)范采購(gòu)規(guī)則。順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展大勢(shì)，推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法“兩法”融合，擬定涵蓋面更廣、與《政府采購(gòu)協(xié)定》立法旨意接軌的政府采購(gòu)管理法。遵守國(guó)際采購(gòu)?fù)ㄐ幸?guī)則，特別是《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的要求，加快加入《政府采購(gòu)協(xié)定》談判進(jìn)程。完善有關(guān)制度，修訂《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。制定政府采購(gòu)信用體系建設(shè)與管理辦法、政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法、政府采購(gòu)數(shù)據(jù)管理辦法等，進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)制度，規(guī)范工作程序。

（作者系中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心黨委書(shū)記）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。