采購迎來新方式 合作創(chuàng)新亮點多

【聚焦合作創(chuàng)新采購】

采購迎來新方式 合作創(chuàng)新亮點多

■ 杭正亞

2024年2月1日，財政部印發(fā)了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。筆者認為，《征求意見稿》有九大亮點，其中有許多新提法，醞釀著一個嶄新的采購方式管理制度即將形成。

亮點一：在管理制度方面，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、支持應(yīng)用科技創(chuàng)新填補了空白

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)要求，支持應(yīng)用科技創(chuàng)新，財政部制定了《征求意見稿》。筆者認為，這將在創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、應(yīng)用、推廣一體化方面填補政府采購管理制度的空白，具有深遠影響。為保障支持創(chuàng)新產(chǎn)品的政策合力，《征求意見稿》作出下列規(guī)定：一是創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)當具有實質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法；二是采購項目符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標任務(wù)；三是最低研發(fā)目標包括創(chuàng)新產(chǎn)品的主要功能和性能、主要服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標準及其他產(chǎn)出目標；四是供應(yīng)商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于50%?，F(xiàn)行政府采購管理制度所規(guī)范的產(chǎn)品或者技術(shù)，通常都是市場上現(xiàn)有的、成熟的，而《征求意見稿》所規(guī)范的是市場上現(xiàn)有產(chǎn)品或者技術(shù)不能滿足要求而需進行技術(shù)突破的，或者是以研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品為基礎(chǔ)而形成新范式、新解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的，更加突出科技、創(chuàng)新、研發(fā)的內(nèi)容，突破了傳統(tǒng)政府采購制度的約束。

亮點二：在采購方式方面，設(shè)置了全新的采購方式，并規(guī)定了適用范圍

《征求意見稿》第二條第一款規(guī)定，“合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔研發(fā)風險，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購買研發(fā)成功的新產(chǎn)品、新技術(shù)的采購方式?！贝颂帒?yīng)重視以下四個方面：一是合作創(chuàng)新采購的表述，即對第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中的“創(chuàng)新采購”重新命名，賦予了“合作”這一新內(nèi)涵；二是必須有采購人邀請供應(yīng)商合作研發(fā)，此為前提條件；三是采購人與供應(yīng)商共擔研發(fā)風險，此為合作基礎(chǔ)；四是按研發(fā)合同購買成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，此為采購結(jié)果。由此可見，該采購方式區(qū)別于現(xiàn)有的采購方式，是一種全新的采購方式。為避免濫用該采購方式，《征求意見稿》第三條規(guī)定了該采購方式的適用范圍，并設(shè)置了兜底條款，為今后適應(yīng)合作創(chuàng)新實踐發(fā)展需要而擴大適用范圍，在制度上留下了空間。

亮點三：在合作主體方面，實施主體層級高，參與主體能研發(fā)，雙方合作介入深

使用現(xiàn)行采購方式的采購人一般不會直接介入供應(yīng)商的貨物生產(chǎn)、工程施工、服務(wù)提供之中。但在合作創(chuàng)新采購中，雙方不是簡單的買賣關(guān)系，而是相對復雜的合作關(guān)系，即采購人是實施主體，供應(yīng)商是參與主體，更加重視雙方合作的介入，摒棄了傳統(tǒng)政府采購唯結(jié)果論的弊端，避免了供應(yīng)商在一次性獲取研發(fā)資金后而停滯不前、不出成果的情形。在傳統(tǒng)采購方式中，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織都可以成為采購人。但《征求意見稿》第四條規(guī)定，實施主體為中央和省級主管預(yù)算單位，可以自行開展也可以授權(quán)所屬預(yù)算單位開展合作創(chuàng)新采購，同時設(shè)區(qū)的市級主管預(yù)算單位經(jīng)省級相關(guān)主管部門批準，可以采用該采購方式。可以說，合作創(chuàng)新采購方式的實施主體層級較高。《征求意見稿》第五條、第九條規(guī)定，參與主體為具備研發(fā)能力的企業(yè)、高等院校、科研機構(gòu)等各類供應(yīng)商；采購人應(yīng)當按照有利于降低研發(fā)風險的要求，圍繞供應(yīng)商需具備的研發(fā)能力設(shè)定資格條件，可以包括項目所必需的已有專利和專有技術(shù)類別、同類項目的研發(fā)業(yè)績、供應(yīng)商已具備的研究基礎(chǔ)等。這些內(nèi)容在現(xiàn)行采購方式中一般都會被認定為以不合理條件實行差別待遇或者歧視待遇而禁止，而在合作創(chuàng)新采購方式中卻是重要條件。

亮點四：在需求管理方面，單獨專章來規(guī)定，管理方法有突破

《征求意見稿》第二章“需求管理”是單獨專章，與現(xiàn)行招標投標、非招標采購方式、框架協(xié)議采購方式的管理辦法完全不同。筆者認為，合作創(chuàng)新需求管理不適用《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），原因在于《辦法》第二條只規(guī)定了“政府采購貨物、工程和服務(wù)項目的需求管理適用該辦法”。此外，《征求意見稿》還有許多突破性的規(guī)定：一是采購人應(yīng)在采購前開展市場調(diào)研和專家論證，科學設(shè)定項目的最低研發(fā)目標和最高研發(fā)費用；二是除只能從唯一供應(yīng)商處采購以外，采購人應(yīng)當通過競爭確定研發(fā)供應(yīng)商；三是采購人開展合作創(chuàng)新采購應(yīng)落實支持中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，推動中小企業(yè)參與創(chuàng)新研發(fā)活動；四是合作創(chuàng)新采購中產(chǎn)生的各類知識產(chǎn)權(quán)，按照民法典、科學技術(shù)進步法等法律規(guī)定，除法律另有規(guī)定或者研發(fā)合同另有約定以外，原則上屬于供應(yīng)商享有；五是采購人應(yīng)制定采購方案并對其科學性、可行性、合規(guī)性等開展咨詢論證，履行內(nèi)部審查、核準程序后實施。

亮點五：在談判準備方面，談判小組的組建、唯一供應(yīng)商的邀請、談判文件的形成，都非常獨特

在訂購程序中，《征求意見稿》為研發(fā)競爭談判設(shè)置了獨特的準備環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是采購人組建談判小組，且具體人員組成比例、評審專家選取辦法、采購過程中的人員調(diào)整，按采購人內(nèi)控制度確定；二是在通常情形下以發(fā)布公告的形式來邀請供應(yīng)商，但在特殊情形下（受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的知識產(chǎn)權(quán)或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購），采購人直接向所有符合條件的供應(yīng)商發(fā)出合作創(chuàng)新采購邀請書；三是談判小組集中與所有供應(yīng)商共同進行創(chuàng)新概念交流，交流內(nèi)容包括創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標和應(yīng)用場景、最高研發(fā)費用及采購方案的其他相關(guān)內(nèi)容；四是采購人根據(jù)創(chuàng)新概念交流結(jié)果，形成研發(fā)談判文件；五是采購人向所有參與創(chuàng)新概念交流的供應(yīng)商提供研發(fā)談判文件，邀請其參與研發(fā)競爭談判。

亮點六：在談判評審方面，相關(guān)程序及環(huán)節(jié)比競爭性談判更復雜

在訂購程序中，當談判文件發(fā)出后，還需開展下列環(huán)節(jié)：一是供應(yīng)商編制響應(yīng)文件，對研發(fā)談判文件的要求作出實質(zhì)性響應(yīng)；二是談判小組集中與單一供應(yīng)商分別進行談判，且可根據(jù)談判情況實質(zhì)性變動談判文件有關(guān)內(nèi)容，在談判結(jié)束后確定最終的談判文件并書面通知供應(yīng)商；三是談判小組可以對供應(yīng)商響應(yīng)文件的研發(fā)方案部分和其他部分采取兩階段評審，先評審研發(fā)方案部分，對研發(fā)方案得分達到合格分的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人；四是采購人根據(jù)談判文件規(guī)定的研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量和談判小組推薦的成交候選人順序，確定研發(fā)供應(yīng)商，也可以書面授權(quán)談判小組直接確定研發(fā)供應(yīng)商；五是采購人根據(jù)研發(fā)合同約定，組織談判小組與研發(fā)供應(yīng)商在研發(fā)不同階段就研發(fā)進度、標志性成果等問題進行研發(fā)中期談判，供應(yīng)商提供的標志性成果滿足要求則進入下一研發(fā)階段，否則予以淘汰并終止研發(fā)合同；六是采購人對研發(fā)供應(yīng)商提交的最終定型的創(chuàng)新產(chǎn)品開展驗收，對通過驗收的創(chuàng)新產(chǎn)品進行成本補償。

亮點七：在首購程序方面，設(shè)置了確定首購產(chǎn)品、迭代升級服務(wù)、其他采購人可直接采購、推薦使用等專有環(huán)節(jié)

在首購程序方面，《征求意見稿》規(guī)定了以下專有環(huán)節(jié)：一是確定首購產(chǎn)品，即只有一家研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的，采購人直接確定其為首購產(chǎn)品，有兩家以上的，采購人應(yīng)當組織談判小組評審來確定；二是簽訂首購協(xié)議，作為研發(fā)合同的補充協(xié)議；三是在研發(fā)合同有效期內(nèi)，供應(yīng)商按照研發(fā)合同約定提供首購產(chǎn)品迭代升級服務(wù)，用升級后的創(chuàng)新產(chǎn)品替代原首購產(chǎn)品；四是其他采購人有需求的，可以直接采購指定媒體上公布的創(chuàng)新產(chǎn)品，也可以在不降低創(chuàng)新產(chǎn)品核心技術(shù)參數(shù)的前提下進行定制化改造后采購；五是規(guī)定推廣應(yīng)用，國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門選擇首購產(chǎn)品中的重點產(chǎn)品制定相應(yīng)的采購需求標準，推薦在政府采購中使用。

亮點八：在合同管理方面，以研發(fā)為中心作出適當規(guī)定

一是明確了研發(fā)合同的內(nèi)容，包括創(chuàng)新產(chǎn)品的功能和性能、研發(fā)總費用、研發(fā)進度、研發(fā)中期談判安排、研發(fā)供應(yīng)商的淘汰規(guī)則、首購產(chǎn)品評審標準、創(chuàng)新產(chǎn)品首購價格和數(shù)量等；二是規(guī)定了研發(fā)合同期限，包括創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、試制與試運行以及首購交付的期限，以及重大項目期限；三是明確了研發(fā)合同定價機制，對研發(fā)失敗的研發(fā)供應(yīng)商和創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的研發(fā)供應(yīng)商，支付相應(yīng)的成本補償金額；四是規(guī)定了首購預(yù)付款，向首購產(chǎn)品供應(yīng)商支付預(yù)付款用于創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)制造；五是規(guī)定了研發(fā)合同終止、解除的相關(guān)情形以及相應(yīng)的違約責任。

亮點九：在質(zhì)疑投訴方面，涉及的供應(yīng)商可對邀請參與、資格審查過程的爭議提起，參與的供應(yīng)商可對談判文件、采購過程和成交結(jié)果的爭議提起

《征求意見稿》根據(jù)合作創(chuàng)新采購的實際，進一步細化了對合作爭議處理的規(guī)定：一是供應(yīng)商認為邀請參與合作創(chuàng)新采購的過程、資格審查的過程使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴；二是參與研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判的供應(yīng)商認為研發(fā)談判文件、采購過程和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴。

（作者為江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）

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