新《行政復(fù)議法》對(duì)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的影響

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新《行政復(fù)議法》對(duì)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的影響

■ 徐琳 李虹萱 胡秀桓

目前，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《行政復(fù)議法》）已正式施行。此次修訂緊緊圍繞行政復(fù)議成為解決行政糾紛主渠道的立法目的，是繼2009年和2017年兩次行政復(fù)議法修正后的一次大改動(dòng)。而《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）自2003年實(shí)施以來(lái)，在維護(hù)公共采購(gòu)市場(chǎng)秩序、確保財(cái)政資源安全使用、保護(hù)有關(guān)各方合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但在救濟(jì)途徑方面還存在不足。在此背景下，本文試圖分析新《行政復(fù)議法》的亮點(diǎn)，探討政府采購(gòu)救濟(jì)制度存在的不足之處，并提出有關(guān)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的可行性建議，以期為相關(guān)部門(mén)提供參考。

新《行政復(fù)議法》亮點(diǎn)多多

——擴(kuò)大行政復(fù)議吸納行政爭(zhēng)議的范圍。擴(kuò)大行政復(fù)議范圍是堅(jiān)持行政解決糾紛主渠道原則的重要體現(xiàn)。在新《行政復(fù)議法》規(guī)定了15種可提起行政復(fù)議的情形，將對(duì)征收征用決定、賠償決定、排除或限制競(jìng)爭(zhēng)、政府信息公開(kāi)等明確為可復(fù)議事項(xiàng)。將對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服、對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在未履行法定職責(zé)情形和申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)的四類(lèi)行為納入行政復(fù)議前置范疇。

——推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決。程序上，規(guī)范普通程序的聽(tīng)證制度，增設(shè)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序，繁簡(jiǎn)分流。行政復(fù)議決定方式增加確認(rèn)無(wú)效，變更行政行為、確認(rèn)行政行為違法的適用規(guī)定更加細(xì)化。復(fù)議調(diào)解具有復(fù)議決定一樣的法律效力，當(dāng)事人可以在作出行政復(fù)議決定前自愿達(dá)成和解。

——規(guī)范行政復(fù)議全過(guò)程。新增條文細(xì)化了行政復(fù)議的參加、行政復(fù)議申請(qǐng)的提出方式、行政機(jī)關(guān)審理的范圍，中止和終止條件、申請(qǐng)材料的補(bǔ)充、證據(jù)的范圍及舉證責(zé)任各方面。提高對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作要求，使申請(qǐng)者的權(quán)利義務(wù)更明確，有助于提升行政復(fù)議結(jié)果的認(rèn)可度和權(quán)威性。

——建設(shè)強(qiáng)有力人才隊(duì)伍，提高行政復(fù)議人員素質(zhì)。新《行政復(fù)議法》提出建立專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化復(fù)議人員隊(duì)伍。對(duì)于初次工作人員進(jìn)行統(tǒng)一職前培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議人員業(yè)務(wù)考核和管理，國(guó)務(wù)院行政復(fù)議機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定行政復(fù)議人員工作規(guī)范。提出行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)保障行政復(fù)議辦案場(chǎng)所、裝備等設(shè)施，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府保障行政復(fù)議工作經(jīng)費(fèi)的要求。打造便民為民的行政復(fù)議過(guò)程。改變“大信訪中訴訟小復(fù)議”格局，需要讓行政復(fù)議方式成為老百姓首選維權(quán)方式。

——加強(qiáng)信息化建設(shè)，便于申請(qǐng)者申請(qǐng)參加行政復(fù)議。申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議形式多樣，可以書(shū)面或者口頭申請(qǐng)，書(shū)面申請(qǐng)可以郵寄或者網(wǎng)上申請(qǐng)。在代理方面，申請(qǐng)人、委托人可委托一至兩名律師或者基層法律服務(wù)工作者作為代理人代為參與行政復(fù)議。對(duì)于自行申請(qǐng)有困難的，法律援助機(jī)構(gòu)可向其提供幫助。

政府采購(gòu)救濟(jì)制度有待完善

——質(zhì)疑投訴處理可操作性和獨(dú)立性有待增強(qiáng)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十二條和第五十五條規(guī)定，對(duì)于采購(gòu)行為的投訴處理程序是有嚴(yán)格的先后順序的，必須遵循“質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議或訴訟”的位序。質(zhì)疑程序前置的初衷是為了方便供應(yīng)商與采購(gòu)人進(jìn)行溝通協(xié)商。然而，從實(shí)際情況出發(fā)，在現(xiàn)行制度下對(duì)投訴事項(xiàng)的定義不明確，實(shí)務(wù)中普遍將供應(yīng)商違法行為作為投訴事項(xiàng)，但采購(gòu)人無(wú)權(quán)對(duì)此進(jìn)行認(rèn)定。由供應(yīng)商向采購(gòu)人指出采購(gòu)人存在的違法行為的實(shí)際意義不大，這導(dǎo)致供應(yīng)商承擔(dān)了主要的舉證責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法治理念，通過(guò)這種內(nèi)部審查機(jī)制來(lái)進(jìn)行自我糾正并沒(méi)有充分的正當(dāng)性，存在政府在其中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的顧慮。在救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性方面，現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定由本身便是政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施主體的采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑。然而，這一規(guī)定難以確保與采購(gòu)結(jié)果有直接關(guān)系的利益主體公正、客觀地處理質(zhì)疑。

——行政復(fù)議適用情形規(guī)定有待明晰。對(duì)于政府采購(gòu)合同的救濟(jì)手段，《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法；《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，政府采購(gòu)合同的履約爭(zhēng)議，應(yīng)采用民事訴訟的程序進(jìn)行救濟(jì)。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了政府采購(gòu)合同在民事訴訟程序的適用性，但政府采購(gòu)行為的行政性得不到回應(yīng)。針對(duì)同一法律行為，卻要求在政府采購(gòu)合同締約階段適用行政法；在合同履行階段適用民法，給供應(yīng)商帶來(lái)實(shí)際運(yùn)用上的困難，可能造成各法律法規(guī)之間的適用沖突。

——新行政復(fù)議程序與行政裁決理論不完全契合。針對(duì)由政府采購(gòu)行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議，根據(jù)新《行政復(fù)議法》第十一條第十五款，當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)可以進(jìn)行行政復(fù)議。如果在政府采購(gòu)行政裁決中，當(dāng)事人認(rèn)為政府采購(gòu)侵犯其合法權(quán)益，可以提起行政復(fù)議，但也存在反對(duì)的聲音。中國(guó)政法大學(xué)教授成協(xié)中認(rèn)為，現(xiàn)有法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)行政裁決程序的規(guī)定有限。在投訴處理、監(jiān)督檢查、裁決處罰的過(guò)程中，投訴處理成為解決政府采購(gòu)爭(zhēng)議的主要方式，而投訴處理程序又難以與行政裁決程序吻合，同時(shí)如果允許對(duì)行政裁決提出復(fù)議，將導(dǎo)致糾紛解決環(huán)節(jié)拉長(zhǎng)，不利于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利進(jìn)行高效救濟(jì)，應(yīng)避免對(duì)兩種并行救濟(jì)方式的運(yùn)用造成功能重疊、低效，建議僅將訴訟作為行政裁決的有效途徑。

須把行政復(fù)議納入政府采購(gòu)救濟(jì)程序

《行政復(fù)議法》的修訂對(duì)于政府采購(gòu)活動(dòng)中的監(jiān)管行為以及相關(guān)救濟(jì)程序具有較大影響，特別是擴(kuò)大了復(fù)議范圍，增加了與政府采購(gòu)爭(zhēng)議相關(guān)的救濟(jì)途徑。對(duì)于政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管行為和救濟(jì)程序而言，此次修訂意味著相對(duì)人可以通過(guò)行政復(fù)議這一途徑來(lái)對(duì)監(jiān)管行為進(jìn)行申訴和糾正，有助于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，投訴處理決定、監(jiān)督檢查決定與行政處罰決定都屬于行政行為的范圍，因此相對(duì)人可以通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議來(lái)申訴和糾正這些行為。此次《行政復(fù)議法》的修訂進(jìn)一步擴(kuò)大了復(fù)議范圍，增加了與政府采購(gòu)爭(zhēng)議相關(guān)的救濟(jì)途徑，為相對(duì)人提供了更多的法律保障。

一是設(shè)置了獨(dú)立的行政救濟(jì)主體?，F(xiàn)行《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》規(guī)定，由縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)糾紛的處理主體。一方面，當(dāng)財(cái)政部門(mén)作為采購(gòu)人時(shí)，它也可能成為被提起行政救濟(jì)的對(duì)象，這樣可能會(huì)影響其處理糾紛的公正性和獨(dú)立性；另一方面，當(dāng)涉案當(dāng)事人的行政級(jí)別高于財(cái)政部門(mén)時(shí)，財(cái)政部門(mén)可能難以獨(dú)立、公正、客觀地處理糾紛。與財(cái)政部門(mén)相比，由行政復(fù)議委員會(huì)作為政府采購(gòu)糾紛的行政救濟(jì)主體更能體現(xiàn)其獨(dú)立性。這樣不僅解決了財(cái)政部門(mén)處理政府采購(gòu)糾紛的獨(dú)立性問(wèn)題，而且也可以避免了其他行政機(jī)關(guān)可能干預(yù)財(cái)政部門(mén)作出行政救濟(jì)審查結(jié)論的情況。通過(guò)這樣的改革，可以期待提高政府采購(gòu)活動(dòng)的效率和公正性，更好地保護(hù)供應(yīng)商的權(quán)益，提高公眾對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的信任度。此外，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任和提交證據(jù)材料，而如果在行政復(fù)議程序下，由被申請(qǐng)人對(duì)其作出的具體行政行為的合法性與適當(dāng)性負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，就便利了供應(yīng)商尋求行政救濟(jì)。

二是設(shè)立質(zhì)疑投訴和行政復(fù)議并行制度。在原有規(guī)定下，供應(yīng)商必須先經(jīng)過(guò)質(zhì)疑程序后，才可以向財(cái)政部門(mén)尋求行政救濟(jì)。這種制度的出發(fā)點(diǎn)是給予供應(yīng)商與采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理糾紛的機(jī)會(huì)。在財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于確定第一批政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)的通知》中可以看出，政府采購(gòu)?fù)对V的處理屬于行政裁決的范圍。筆者認(rèn)為，行政裁決作為具體行政行為，進(jìn)行行政復(fù)議并無(wú)不當(dāng)。

從兼顧公平與效率的角度出發(fā)，筆者建議，優(yōu)化行政復(fù)議的質(zhì)疑前置制度，采取行政裁決質(zhì)疑前置，質(zhì)疑和行政復(fù)議并聯(lián)式救濟(jì)方式，即供應(yīng)商有權(quán)選擇“質(zhì)疑—投訴—行政裁決”與行政復(fù)議同步進(jìn)行。如果供應(yīng)商對(duì)具體答復(fù)情況滿(mǎn)意，則可以撤回復(fù)議申請(qǐng)；如果供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)，則以行政復(fù)議審查結(jié)論為準(zhǔn)。在并行式制度下，采取何種手段完全由供應(yīng)商自行決定。一方面，這確保了供應(yīng)商有足夠的途徑來(lái)表達(dá)和解決他們的疑慮，為其提供多渠道救濟(jì)手段；另一方面，這也鼓勵(lì)采購(gòu)人更積極、更有效地處理和解決供應(yīng)商的疑慮，從而提高政府采購(gòu)的效率和效果。

一旦確立了政府采購(gòu)行為糾紛可采取質(zhì)疑投訴和行政復(fù)議并行救濟(jì)，將有利于協(xié)調(diào)政府采購(gòu)活動(dòng)的民事性與行政性，即通過(guò)“質(zhì)疑投訴—行政裁決”機(jī)制處理民事糾紛，通過(guò)行政復(fù)議程序處理行政性問(wèn)題與審查裁決決定、落實(shí)裁決執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，可以取消政府采購(gòu)合同在民事訴訟程序的適用，在行政法規(guī)制下即可解決問(wèn)題，有利于供應(yīng)商救濟(jì)之路的暢通。確立行政復(fù)議程序啟動(dòng)的全過(guò)程性，符合《行政復(fù)議法》修法提高復(fù)議手段適用度的理念，為解決政府采購(gòu)問(wèn)題提供中國(guó)方案。

三是在行政復(fù)議基礎(chǔ)上增加行政調(diào)解的可能。新《行政復(fù)議法》第五條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解?！闭少?gòu)領(lǐng)域存在較多的利益沖突，引入行政調(diào)解的糾紛解決機(jī)制，有利于構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制，節(jié)省行政資源，在社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用?？偟膩?lái)說(shuō)，行政調(diào)解在充分尊重當(dāng)事人的意愿、優(yōu)化司法資源配置、豐富非訴訟解決糾紛手段等多個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)進(jìn)步。

在政府采購(gòu)的立法中，行政復(fù)議并不是一個(gè)陌生的機(jī)制?！缎姓?fù)議法》的修訂，為政府采購(gòu)提供了更加嚴(yán)密的法律保障，有利于優(yōu)化政府采購(gòu)運(yùn)行環(huán)境，推動(dòng)政府采購(gòu)健康持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中南大學(xué)法學(xué)院）

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