統(tǒng)一大市場(chǎng)下構(gòu)建政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架的設(shè)想（一）

【把脈采購(gòu) 問(wèn)診需求】

編者按：采購(gòu)需求是政府采購(gòu)活動(dòng)的源頭和出發(fā)點(diǎn)，決定著采購(gòu)結(jié)果質(zhì)量。依法加強(qiáng)采購(gòu)需求管理，是深化政府采購(gòu)制度改革、提高政府采購(gòu)質(zhì)效的重要保證。在統(tǒng)一大市場(chǎng)下，如何構(gòu)建采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架，做好頂層設(shè)計(jì)？為此，本版特設(shè)專欄，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家，把脈采購(gòu)、問(wèn)診需求。

統(tǒng)一大市場(chǎng)下構(gòu)建政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架的設(shè)想（一）

■ 張雷

政府采購(gòu)的起點(diǎn)始于需求，從實(shí)際需求出發(fā)開(kāi)始走入立項(xiàng)建議、規(guī)劃論證到后續(xù)的采購(gòu)執(zhí)行程序。本文根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的制度規(guī)范和政府采購(gòu)發(fā)展實(shí)際，借鑒美國(guó)國(guó)防部體系結(jié)構(gòu)框架（Department of Defense Architecture Framework，以下簡(jiǎn)稱DoDAF）、聯(lián)合能力集成與開(kāi)發(fā)系統(tǒng)（Joint Capabilities Integration And Development System，以下簡(jiǎn)稱JCIDS）、國(guó)防采辦系統(tǒng)（Defense Acquisition System，以下簡(jiǎn)稱DAS）、聯(lián)合能力領(lǐng)域（Joint Capability Area，以下簡(jiǎn)稱JCA）的思路，結(jié)合我國(guó)項(xiàng)目審批管理流程和中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心構(gòu)建的模板、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)三位一體的政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)體系，兼顧項(xiàng)目管理、需求生成、標(biāo)準(zhǔn)體系和數(shù)據(jù)中心四種邏輯關(guān)系，從體系結(jié)構(gòu)入手，建立政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架，旨在為政府采購(gòu)需求管理提供全生命周期的支持。

在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下，中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱國(guó)采中心）通過(guò)對(duì)信息類項(xiàng)目進(jìn)行分類，積極探尋與之匹配的需求表述體系結(jié)構(gòu)。目前，國(guó)采中心已從框架、項(xiàng)目分類、體系結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目管理、數(shù)據(jù)模型到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立了政府采購(gòu)?fù)暾男枨篌w系結(jié)構(gòu)框架，對(duì)新形勢(shì)下規(guī)范政府采購(gòu)需求、提升需求質(zhì)量和采購(gòu)工作效率做了有益探索。

制度背書(shū)

建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在需求。2022年4月10日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）正式發(fā)布?！兑庖?jiàn)》提出，“深化公共資源交易平臺(tái)整合共享，研究明確各類公共資源交易納入統(tǒng)一平臺(tái)體系的標(biāo)準(zhǔn)和方式”“推進(jìn)同類型及同目的信息認(rèn)證平臺(tái)統(tǒng)一接口建設(shè)，完善接口標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)市場(chǎng)信息流動(dòng)和高效使用”“建立健全全國(guó)性技術(shù)交易市場(chǎng)，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估與交易機(jī)制，推動(dòng)各地技術(shù)交易市場(chǎng)互聯(lián)互通”“深入推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化，加快完善電子招標(biāo)投標(biāo)制度規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”?！兑庖?jiàn)》為政府采購(gòu)帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對(duì)信息類項(xiàng)目需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出了更高的要求，即加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，整合資源，需求生成環(huán)節(jié)要求系統(tǒng)建設(shè)兼顧本領(lǐng)域甚至跨領(lǐng)域信息共享、設(shè)施共享；規(guī)劃預(yù)算環(huán)節(jié)要求統(tǒng)籌考慮資源分配；采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)要求交易機(jī)制科學(xué)高效，技術(shù)支撐先進(jìn)完備。

隨著國(guó)家建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺(tái)和電子化政府采購(gòu)管理交易平臺(tái)工作的不斷推進(jìn)，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布了政府采購(gòu)相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃和數(shù)據(jù)規(guī)范。例如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，“科學(xué)合理確定采購(gòu)需求是加強(qiáng)政府采購(gòu)源頭管理的重要內(nèi)容,是執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算、發(fā)揮采購(gòu)政策功能、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)交易規(guī)則的重要抓手,在采購(gòu)活動(dòng)整體流程中具有承上啟下的重要作用。”

為此，本文結(jié)合政府采購(gòu)實(shí)踐，通過(guò)借鑒DoDAF建立政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架，參考美國(guó)項(xiàng)目管理知識(shí)體系（Project Management Body Of Knowledge，以下簡(jiǎn)稱PMBOK）建立采購(gòu)需求生成項(xiàng)目管理程序和采購(gòu)程序模型，基于政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)體系建立采購(gòu)需求生成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和相關(guān)模型，探索在統(tǒng)一大市場(chǎng)條件下為采購(gòu)人制定采購(gòu)需求、規(guī)劃采購(gòu)預(yù)算、執(zhí)行采購(gòu)活動(dòng)、開(kāi)展項(xiàng)目履約管理等提供技術(shù)層面的支撐框架模板。

框架路徑

著名科學(xué)家錢學(xué)森認(rèn)為：“系統(tǒng)由相互作用、相互依賴的若干組成部分結(jié)合而成，這些組成部分作為分系統(tǒng)又是更大系統(tǒng)的組成部分?！斌w系結(jié)構(gòu)是描述一個(gè)系統(tǒng)組成單元的基本結(jié)構(gòu)。體系結(jié)構(gòu)框架是體系結(jié)構(gòu)開(kāi)發(fā)的頂層、內(nèi)容的架構(gòu)和概念模型，為構(gòu)建、分類和組織體系結(jié)構(gòu)提供了指南和原則（DoDAF 2.0版）。

（一） 美國(guó)國(guó)防部體系結(jié)構(gòu)框架

1. 框架的依托結(jié)構(gòu)

框架依托聯(lián)盟體系結(jié)構(gòu)建立。根據(jù)DoDAF，集成體系結(jié)構(gòu)定義為：“數(shù)據(jù)元素被統(tǒng)一定義和標(biāo)識(shí)，在所有產(chǎn)品和視角中都一致地使用?！甭?lián)盟體系結(jié)構(gòu)定義為：“分布式戰(zhàn)略信息資產(chǎn)的基礎(chǔ)，定義了使命、完成使命的信息和技術(shù)以及響應(yīng)使命需求變化而采用新技術(shù)的轉(zhuǎn)型過(guò)程。”《C4ISR體系結(jié)構(gòu)框架》（Command，Control，Communications，Computers，Intelligence，Surveillance and Reconnaissance Architecture Framework）1.0版和2.0版都是依托集成體系結(jié)構(gòu)建立的解決方案級(jí)體系結(jié)構(gòu)框架。

2. 框架的結(jié)構(gòu)視角

DoDAF的視角用于描述適應(yīng)決策角度的框架體系結(jié)構(gòu)構(gòu)成。在DoDAF 2.0版的8個(gè)視角中，全景視角繼承全景視圖，作戰(zhàn)視角繼承作戰(zhàn)視圖，系統(tǒng)視角、服務(wù)視角繼承系統(tǒng)及服務(wù)視圖，標(biāo)準(zhǔn)視角繼承技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)視圖，數(shù)據(jù)和信息視角繼承作戰(zhàn)視圖、系統(tǒng)及服務(wù)視圖，增加能力視角和計(jì)劃視角。在實(shí)際應(yīng)用中，視角可以根據(jù)實(shí)際需要靈活增減。

全景視角用于描述背景、目標(biāo)、范圍，以及與所有視角相關(guān)的體系結(jié)構(gòu)背景方面的頂層信息。項(xiàng)目視角用于描述能力需求與正在實(shí)施中的不同項(xiàng)目之間的關(guān)系，以及能力要求和作戰(zhàn)要求、系統(tǒng)工程過(guò)程、系統(tǒng)設(shè)計(jì)和服務(wù)設(shè)計(jì)之間的依賴關(guān)系，其內(nèi)容依賴于能力需求和采辦系統(tǒng)。能力視角用于描述能力要素、交付時(shí)間以及部署后的能力。作戰(zhàn)視角用于描述支持作戰(zhàn)能力的作戰(zhàn)想定、過(guò)程、活動(dòng)和需求。服務(wù)視角用于描述性能、活動(dòng)、服務(wù)及其交換規(guī)則，提供用于闡述執(zhí)行者、活動(dòng)、服務(wù)和他們之間交換的多種解決方案的設(shè)計(jì)，提供或支持作戰(zhàn)功能與能力功能的若干解決方案的設(shè)計(jì)。系統(tǒng)視角用于描述系統(tǒng)組成、系統(tǒng)間連接關(guān)系及其背景和規(guī)則，是現(xiàn)有系統(tǒng)支持下的一種解決方案，闡述提供或支持作戰(zhàn)功能和能力功能的系統(tǒng)、系統(tǒng)組合、互聯(lián)性和背景信息。數(shù)據(jù)和信息視角用于闡述體系結(jié)構(gòu)中有關(guān)能力和作戰(zhàn)需求、系統(tǒng)工程過(guò)程、系統(tǒng)和服務(wù)等方面的數(shù)據(jù)關(guān)系和排列結(jié)構(gòu)。標(biāo)準(zhǔn)視角用于描述可應(yīng)用到體系結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)指南和發(fā)展預(yù)測(cè)，闡述適用于作戰(zhàn)、業(yè)務(wù)、技術(shù)和工業(yè)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、指南、約束和預(yù)測(cè)，這些都用于能力要求和作戰(zhàn)要求、系統(tǒng)工程過(guò)程以及系統(tǒng)與服務(wù)。

（二） 基于DoDAF的政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架

借鑒基于能力評(píng)估、面向服務(wù)和以數(shù)據(jù)為中心思想的DoDAF，建立政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架（Government Procurement Demand Architecture Framework）作為企業(yè)級(jí)體系結(jié)構(gòu)框架（采用聯(lián)盟體系結(jié)構(gòu)），包含解決方案級(jí)體系結(jié)構(gòu)框架（采用集成體系結(jié)構(gòu)）。政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架試圖為采購(gòu)人進(jìn)行需求表述提供結(jié)構(gòu)、關(guān)系和規(guī)則方面的支持。體系關(guān)系描述方面根據(jù)不同項(xiàng)目類型和層次，增減體系產(chǎn)品（或模型）。簡(jiǎn)單貨物（或服務(wù)）采購(gòu)屬于項(xiàng)目管理者層次，不涉及數(shù)據(jù)、支持產(chǎn)品（模型），僅涉及基本產(chǎn)品（模型）。集成采購(gòu)屬于架構(gòu)師層次，涉及數(shù)據(jù)和模型概念邏輯層次，但不涉及元數(shù)據(jù)。體系采購(gòu)研發(fā)屬于開(kāi)發(fā)者層次，涉及元數(shù)據(jù)物理交換規(guī)范。具體項(xiàng)目采用的需求視角、關(guān)系模型、數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可以參照推薦的體系結(jié)構(gòu)填寫(xiě)，也可以根據(jù)業(yè)務(wù)需要自行確定。政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)框架也試圖在支持項(xiàng)目采購(gòu)需求表述的同時(shí)，為項(xiàng)目需求生成、規(guī)劃和采購(gòu)執(zhí)行提供程序表述支持，為項(xiàng)目執(zhí)行特別是研發(fā)類項(xiàng)目執(zhí)行提供全生命周期的規(guī)范性支撐。

1. 需求生成思路的確定

黨的十九大報(bào)告指出，“構(gòu)建一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力”。按照國(guó)家的戰(zhàn)略部署，各行各業(yè)都在明確頂層設(shè)計(jì)和基本制度。因此，借鑒DoDAF基于能力的構(gòu)建思路，以“能力需求”部分為需求引領(lǐng)，以“業(yè)務(wù)需求”“服務(wù)需求”“系統(tǒng)需求”落實(shí)需求解決方案，按照規(guī)劃要求查找差距，能力需求的思路自上而下，從體系角度通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃、高層運(yùn)行概念、需求分解、統(tǒng)籌安排、解決方案多因素協(xié)調(diào)照顧未來(lái)發(fā)展。特點(diǎn)是基于頂層設(shè)計(jì)，頂層決定性強(qiáng)，整體關(guān)聯(lián)性緊密，實(shí)際操作集成性強(qiáng)，在實(shí)踐中所有項(xiàng)目都采用這種表述，特別是對(duì)于跨行業(yè)、跨部門、新建、研發(fā)類項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)體系更清晰的表述。同時(shí)，又需要按照提出問(wèn)題、分析建模、解決方案的思路，通過(guò)對(duì)具體問(wèn)題、基層運(yùn)行概念、需求分析整合解決方案，解決具體問(wèn)題。特點(diǎn)是基于具體問(wèn)題，頂層決定性偏弱，整體關(guān)聯(lián)性松散，實(shí)際可操作性和針對(duì)性強(qiáng)，在實(shí)踐中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)靈活增減需求生成部分的產(chǎn)品（或模型），解決既有實(shí)踐成果集成和發(fā)展的表述結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

2. 數(shù)據(jù)中心思想的體現(xiàn)

參照美國(guó)國(guó)防部體系結(jié)構(gòu)元模型（Department of Defense Architecture Framework Meta Modal，以下簡(jiǎn)稱DM2），在數(shù)據(jù)構(gòu)成層面，與其他部分的描述模型大多從某個(gè)特定領(lǐng)域元模型提取信息不同［提供行業(yè)元數(shù)據(jù)定義，如國(guó)家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（業(yè)務(wù)規(guī)范）定義的元數(shù)據(jù)］，“數(shù)據(jù)規(guī)范”部分的描述模型包含從所有元數(shù)據(jù)組中提取出來(lái)的信息，并通過(guò)有效組織支持需求論證和工程實(shí)現(xiàn)，這是落實(shí)以數(shù)據(jù)為中心思想，實(shí)現(xiàn)體系結(jié)構(gòu)化、信息可度量的基礎(chǔ)。

3. 項(xiàng)目規(guī)劃程序的體現(xiàn)

“項(xiàng)目管理”部分包括三個(gè)模型，即項(xiàng)目概述、項(xiàng)目規(guī)劃、能力映射。其中，項(xiàng)目概述模型提供項(xiàng)目背景、目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、類型描述。項(xiàng)目規(guī)劃模型提供項(xiàng)目預(yù)算規(guī)劃、組合管理、需求生成和采購(gòu)實(shí)施程序，用于支持項(xiàng)目立項(xiàng)估算、科研、初步設(shè)計(jì)概算和采購(gòu)預(yù)算規(guī)劃流程，通盤考慮項(xiàng)目之間的關(guān)系，采購(gòu)和規(guī)劃介入需求生成過(guò)程時(shí)機(jī)。能力映射模型提供項(xiàng)目規(guī)劃模型和能力需求模型之間特定要素如何實(shí)現(xiàn)能力和可能需要的接口，用于支持需求生成過(guò)程和采購(gòu)履約過(guò)程。

4. 采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的構(gòu)成

“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”部分涉及四個(gè)模型，即政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)模型、政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)體系模型、政府采購(gòu)需求管理知識(shí)體系模型和標(biāo)準(zhǔn)涉及未來(lái)發(fā)展模型。其中，政府采購(gòu)需求體系結(jié)構(gòu)模型提供需求體系結(jié)構(gòu)參照，以及服務(wù)需求、系統(tǒng)需求、數(shù)據(jù)需求等解決方案要素的更新和參照標(biāo)準(zhǔn)。政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)體系模型提供需求解決方案政策、商務(wù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)參照，特別是技術(shù)參數(shù)分檔建議。政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)體系涉及三方面內(nèi)容：一是政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括行業(yè)準(zhǔn)入、政策扶持和強(qiáng)制、優(yōu)先采購(gòu)等相應(yīng)法律法規(guī)；二是業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括行業(yè)的運(yùn)行管理規(guī)定、業(yè)務(wù)規(guī)則和相關(guān)文本格式規(guī)范；三是采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，是指通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)標(biāo)的特征描述，為獲得最佳秩序提出的相應(yīng)規(guī)范。政府采購(gòu)需求管理知識(shí)體系模型提供政府采購(gòu)需求框架形成從立項(xiàng)、科研、初步設(shè)計(jì)到采購(gòu)執(zhí)行、履約監(jiān)管全周期項(xiàng)目管理支撐，提供采購(gòu)需求文件形成特別是解決方案核心參數(shù)產(chǎn)生過(guò)程控制。

5. 政府采購(gòu)程序的體現(xiàn)

“采購(gòu)實(shí)施”部分涉及三個(gè)模型，即采購(gòu)程序模型、實(shí)施方案模型、履約監(jiān)管模型。其中，采購(gòu)程序模型為項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程提供支持，包括確定采購(gòu)方式、測(cè)試方案、評(píng)價(jià)辦法、采購(gòu)合同，還為采購(gòu)過(guò)程和商務(wù)需求提供表述，即與采購(gòu)人交互的各種需求（包括預(yù)算、限價(jià)、付款方式、資質(zhì)要求、勘察、聯(lián)系人、履約保證金等）。實(shí)施方案模型為項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程提供支持，包括在時(shí)間進(jìn)度下的工作流程、項(xiàng)目變更、多計(jì)劃隸屬管理。履約監(jiān)管模型為項(xiàng)目履約過(guò)程提供支持，包括履約時(shí)間、履約地點(diǎn)、履約監(jiān)管模式。采用項(xiàng)目管理范圍、進(jìn)度、成本績(jī)效三大基線對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行履約監(jiān)管。（未完待續(xù)）

（作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心）

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