從營商環(huán)境的三個層面要求看政府采購工作

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

從營商環(huán)境的三個層面要求看政府采購工作

■ 王玥霖

黨的二十大報告提出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。從目前來看，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境有三個層面的要求：一是國內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境工作，主要是政府主管部門國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）牽頭組織下開展；二是世界銀行營商環(huán)境成熟度評估體系（Business Ready，以下簡稱世行評估體系）；三是我國加入世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）的準(zhǔn)備。如果說發(fā)改委牽頭的優(yōu)化營商環(huán)境工作是國內(nèi)賽事，那么世行評估體系和加入GPA就是國際賽事。盡管賽道不同，但在整體要求上有相同之處。同時，國際標(biāo)準(zhǔn)對我國優(yōu)化政府采購營商環(huán)境提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，帶來了更大的挑戰(zhàn)。

GPA對政采營商環(huán)境的要求

——我國加入GPA的背景。GPA是WTO的一項多邊協(xié)議，目標(biāo)是消除國際間的貿(mào)易歧視，促進(jìn)成員方開放政府采購市場，推動貿(mào)易全球化，其實質(zhì)是將最惠國待遇、國民待遇、非歧視原則等延伸到政府采購領(lǐng)域。雖然我國加入WTO已經(jīng)20多年了，但至今尚未加入GPA。2021年6月，我國向世貿(mào)組織提交了第7份出價清單及政府采購國情報告，表明了我國希望盡快加入GPA的立場和決心。此外，我國加入GPA，是加快構(gòu)建國際國內(nèi)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的需要，也是我國與世界互利共贏的事情，既有利于外國企業(yè)“引進(jìn)來”，又有利于我國企業(yè)“走出去”。對于國內(nèi)而言，就是用國內(nèi)部分政府采購市場的開放，換取相應(yīng)的國際政府采購市場對我國企業(yè)的開放。在加入GPA后，國家財政支出在國際上的話語權(quán)、影響力將進(jìn)一步提升。對于國外而言，中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和世界上最大的發(fā)展中國家，政府采購市場背后所蘊(yùn)含的商機(jī)將對國際貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。換言之，我國加入GPA將極大地開拓參加方的政府采購市場容量，為世界經(jīng)濟(jì)繁榮作出新貢獻(xiàn)。

——加入GPA應(yīng)遵循的原則要求。GPA強(qiáng)調(diào)非歧視性原則、公開性原則。非歧視性原則是指，本國以外的其他國家的供應(yīng)者和貨物及服務(wù)所享有的待遇不應(yīng)低于本國的供應(yīng)者和貨物及服務(wù)所享有的待遇，且不能通過制定法律和法規(guī)等方式保護(hù)本國產(chǎn)品和企業(yè)，借此歧視他國的產(chǎn)品和企業(yè)。該原則強(qiáng)調(diào)政府采購流程的公平公正，以確保采購結(jié)果的有效性、合理性和公正性。公開性原則是指，GPA成員方應(yīng)公開本國與政府采購制度相關(guān)的法律法規(guī)，公開政府采購的招標(biāo)活動、招標(biāo)信息和結(jié)果，且要求有效地減少在政府采購過程中的貿(mào)易壁壘，推進(jìn)政府采購全球化進(jìn)程。

世行評估體系對政采營商環(huán)境的要求

——參加世行營商環(huán)境報告的相關(guān)情況。世行營商環(huán)境報告顯示，2013年至2018年我國排名前移50位。2020年，我國排名從2018年的第78位上升到2020年的第31位。2021年，世行暫時中止全球營商環(huán)境報告的評估。經(jīng)過近兩年的停擺，世行發(fā)布了新的營商環(huán)境評估體系即世行評估體系。筆者認(rèn)為，世行評估體系體現(xiàn)了營造更高水平營商環(huán)境的指向，并總結(jié)了許多國際上優(yōu)化營商環(huán)境的成功實踐，對我國具有重要的借鑒意義。同時，世行評估體系是我國優(yōu)化營商環(huán)境、對標(biāo)國際一流標(biāo)準(zhǔn)的一次全方位“體檢”。

——世行評估體系的相關(guān)要求。從2023年開始，世行將涉及政府采購的指標(biāo)由原來的觀察指標(biāo)調(diào)整為評分指標(biāo)，共有48項具體指標(biāo)，以全面衡量影響私營部門整體發(fā)展的政策服務(wù)環(huán)境。具體來看，世行對政府采購涵蓋了三個維度的考核：一是監(jiān)管框架，體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入條件的設(shè)置、采購的最高性價比、采購過程的公平性和透明度；二是公共服務(wù)，體現(xiàn)在采購項目的交易成本、采購的透明度和數(shù)字化水平；三是辦事效率，體現(xiàn)在投標(biāo)的政策障礙、授予合同的時間和收到付款的時間。

國內(nèi)優(yōu)化政采

營商環(huán)境的要求

我國對優(yōu)化營商環(huán)境的認(rèn)識已經(jīng)從單純的以優(yōu)惠政策“招商引資”轉(zhuǎn)向?qū)κ袌鲋黧w全生命周期的服務(wù)和監(jiān)管，提升市場主體的滿意度。

2020年1月1日，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式實施，其中要求“政府采購應(yīng)當(dāng)公開透明、公平公正，依法平等對待各種所有制和不同地區(qū)的市場主體，不得以不合理條件或者產(chǎn)品產(chǎn)地來源等進(jìn)行限制或排斥”。

2022年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，要求“持續(xù)清理招標(biāo)采購領(lǐng)域違反統(tǒng)一市場建設(shè)的規(guī)定和做法。制定招標(biāo)投標(biāo)和政府采購制度規(guī)則要嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競爭審查、合法性審核。招標(biāo)投標(biāo)和政府采購中嚴(yán)禁違法限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、零部件、原產(chǎn)地、供應(yīng)商，不得違法設(shè)定與招標(biāo)采購項目具體特點(diǎn)和實際需要不相適應(yīng)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件等”。

以上述文件為基礎(chǔ)，各省市對政府采購營商環(huán)境提出了更具體的要求，主要體現(xiàn)在完善政府采購領(lǐng)域信用體系建設(shè)、推廣政府采購領(lǐng)域電子證照和電子簽章的應(yīng)用、提高對中小企業(yè)預(yù)付款比例、加快政府采購項目資金支付速度等。

未來優(yōu)化政采

營商環(huán)境的建議

綜合上述分析可見，無論是國內(nèi)工作考核，還是世行評估體系或GPA，對政府采購的要求普遍體現(xiàn)在破除體制障礙、減少制度成本、改善效率消耗、救濟(jì)權(quán)利損失等四個方面。筆者認(rèn)為，未來政府采購工作也應(yīng)圍繞上述四個方面進(jìn)行完善。

——破除體制障礙，維護(hù)市場秩序。一是完善法律法規(guī)體系。加快推進(jìn)相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)，最理想的是實現(xiàn)《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的合一。同時，推進(jìn)國內(nèi)政府采購法律法規(guī)與國際規(guī)則的銜接，以更好地適應(yīng)國際市場。二是建立公平競爭制度政策。對現(xiàn)行的規(guī)范性文件進(jìn)行自查清理和專項檢查，包括清理采購名錄庫、備選庫、資格庫等，破除政策上的門檻和壁壘。對新出臺的政策在實施前進(jìn)行公平性審查，企業(yè)參與政府采購不得以所有制形式、組織形式等實施差別待遇。對于不同性別的法定代表人獲取政府采購項目時，不得存在歧視和差異。三是落實采購人主體責(zé)任。采購人要建立專門的政府采購內(nèi)控制度，在市場調(diào)查的基礎(chǔ)上，合理確定采購需求，避免采購需求具有指向性、排他性、歧視性條款。

——減少制度成本，強(qiáng)化要素保障。一是減少交易成本。在資金支付上，下調(diào)政府采購?fù)稑?biāo)（響應(yīng)）保證金、履約保證金比例；對有預(yù)付安排的合同，鼓勵采購人將預(yù)付款比例提高到30%以上。在健全交易機(jī)制上，健全通用類貨物和服務(wù)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)化體系，積極推進(jìn)批量集中采購；鼓勵采購人自愿聯(lián)合采購具有共性需求的產(chǎn)品和服務(wù)，提高采購績效。二是支持開展融資。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以政府采購合同為基礎(chǔ)，向中標(biāo)、成交供應(yīng)商提供融資，緩解供應(yīng)商資金壓力。三是引入信用擔(dān)保。由專業(yè)機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)提供投標(biāo)、履約、融資擔(dān)保，形成市場化的利益、責(zé)任和制約機(jī)制，防范政府采購風(fēng)險。

——改善效率消耗，提升治理效能。一是提高信息公開透明度。建設(shè)完善、全面的電子化政府采購平臺，逐步實現(xiàn)在線開展采購評審、投訴處理、合同簽訂、履約驗收、信用評價、資金支付等工作，健全與公共交易平臺信息的共享機(jī)制。二是壓縮合同簽訂時間。鼓勵采購人通過完善內(nèi)部流程，進(jìn)一步縮短合同簽訂期限。三是提高資金支付效率。要求采購人、代理機(jī)構(gòu)綜合考慮項目情況、供應(yīng)商資金狀況、市場供需關(guān)系等，選擇是否收取投標(biāo)（響應(yīng)）保證金；對于確需收取投標(biāo)（響應(yīng)）保證金及履約保證金的，允許供應(yīng)商自主選擇以支票、匯票、本票、保函等非現(xiàn)金形式繳納或提交。從而加快采購資金支付。對金額較小的貨物和服務(wù)項目，鼓勵采購人一次性全額支付。

——救濟(jì)權(quán)利損失，保障合法權(quán)益。建立和完善適應(yīng)法治政府建設(shè)和對外開放要求的政府采購?fù)对V專業(yè)化行政裁決機(jī)制，推行網(wǎng)上質(zhì)疑、投訴受理制度，提高政府采購監(jiān)管效能。

（作者單位：廣西財政廳政府采購監(jiān)督管理處）

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