四川省開展集中采購機構競爭試點的SWOT分析及對策建議

【一線思考】

四川省開展集中采購機構競爭試點的SWOT分析及對策建議

■ 王召倫

開展集中采購機構（以下簡稱集采機構）競爭試點，是深化政府采購制度改革的重要舉措。本文試圖采用SWOT分析法，對四川省開展集采機構競爭試點的優(yōu)勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機遇（Opportunity）和威脅（Threats）進行全面分析，以期對開展集采機構競爭試點工作提供有益的對策建議。

對四川省開展集采機構競爭試點的SWOT分析

優(yōu)勢（Strength）■■■

一是全省已實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”，為集采機構競爭試點奠定了堅實基礎。2020年統(tǒng)一了全省的政府集中采購目錄和限額標準，現(xiàn)正在對2024年版集采目錄及限額標準向社會公開征求意見。2022年統(tǒng)一了交易平臺，即由省財政廳牽頭搭建了四川省政府采購一體化平臺，覆蓋省、市、縣三級，集政府采購交易、監(jiān)管和服務于一體，實現(xiàn)了全省政府采購全流程電子化“一網(wǎng)交易”。2022年統(tǒng)一了服務規(guī)范，即由省政府政務服務和公共資源交易服務中心組織全省各級政府采購中心研究制定了《四川省政府采購中心服務標準（試行）》。因此，筆者認為，無論從技術層面還是操作層面，四川省政府采購工作已基本形成了“車同軌”“書同文”的良好局面，客觀上為各集采機構開展跨區(qū)域、跨層級代理采購業(yè)務提供了有利條件。

二是省內(nèi)已有部分地區(qū)開展集采機構競爭的經(jīng)驗做法。例如，成都、眉山等地先后開啟了市域范圍內(nèi)及市域間集采機構競爭機制改革探索模式，激發(fā)了集采機構的生機與活力，提高了集中采購效益與效能。眉山現(xiàn)已將集采聯(lián)動機制列為常態(tài)業(yè)務，在一定程度上提升了本地區(qū)集采機構專業(yè)化服務水平和內(nèi)控制度建設規(guī)范。這為全省集采機構促進市場競爭、強化區(qū)域合作意識、拓展業(yè)務范圍發(fā)揮了良好的示范效應，也為在全省范圍內(nèi)開展集采機構競爭試點工作提供了有益參考。

劣勢（Weakness）■■■

一是集采機構區(qū)域發(fā)展不平衡。各市州集采機構建設服務水平差異較大，尤其是部分邊遠山區(qū)、民族地區(qū)部分集采機構的軟硬件建設落后，有的還達不到相應的競爭試點實施條件。但筆者發(fā)現(xiàn)，目前這些地區(qū)的集采機構正在有序開展升級改造工作，相信不久后無論是軟硬件建設還是服務水平都會有很大的提升和改善。

二是采購人求穩(wěn)怕變積極性不高。筆者所在地區(qū)也曾試圖開展集采機構競爭試點，但當問及采購人是否愿意將本單位采購項目通過跨區(qū)域、跨層級委托給其他縣市區(qū)集采機構代理時，大部分采購人表示不愿意第一個“吃螃蟹”，表現(xiàn)出“從舊不從新”的傾向；也有部分采購人表示可以考慮委托給上一級集采機構，但不愿意委托給同級次的其他集采機構，認為更高一級的集采機構服務水平應該會更好一些，表現(xiàn)出“從上不從下”的傾向；還有部分采購人表示缺乏跨區(qū)域、跨層級委托采購的法律依據(jù)和擇優(yōu)選擇優(yōu)秀集采機構的事實依據(jù)，表現(xiàn)出“無依無據(jù)無法選”的傾向。此外，采購人普遍認為跨區(qū)域、跨層級委托采購會增加他們的時間成本和管理成本，同時還擔心這會對項目后期的審計、巡察等工作帶來諸多麻煩，徒增許多不確定風險。筆者認為，無論是哪種情況，都折射出采購人求穩(wěn)怕變的心態(tài)，對跨區(qū)域、跨層級委托采購缺乏積極性和主動性。

機遇（Opportunity）■■■

一是國家重大戰(zhàn)略部署和區(qū)域協(xié)作發(fā)展，為開展集采機構競爭試點提供了良好的外部環(huán)境。2018年，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）提出了集采機構轉(zhuǎn)型命題，這無疑為開展集采機構競爭試點提供了“尚方寶劍”。2022年，《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，要加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法；促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。這無疑為開展集采機構競爭試點提供了改革的源動力。此外，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)略、“四化同步、城鄉(xiāng)融合、五區(qū)共興”戰(zhàn)略部署的提出和推進，無不為開展集采機構區(qū)域化競爭提供了可靠基礎。

二是其他省市試點經(jīng)驗可作參考與借鑒。目前，已有廣東、上海、浙江、山東、吉林等地積極開展了集采機構競爭試點并取得了一定成效。筆者認為，可以將這些省市試點實踐經(jīng)驗及成果提煉成四川省集采機構競爭試點的初步設計方案，并結合四川省實際情況，制定相關改革措施，謀劃部署試點相關工作，相信站在“巨人的肩上”推動此項工作，將會取得更好的試點成效。

威脅（Threats）■■■

一是制度挑戰(zhàn)。這是目前我國開展集采機構競爭面臨的普遍問題。現(xiàn)行法律法規(guī)尚未正式確認集采機構競爭的做法，即使包括《深改方案》在內(nèi)的高階文件，也更多是倡導性、概念性、框架性的政策規(guī)定，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、整體布局，以及系統(tǒng)性的集采機構整合與改革方案。即便是財政部于2015年印發(fā)的《關于貫徹落實整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案有關問題的通知》中，也只是提到可以引入市場競爭機制，將集采項目擇優(yōu)選擇委托給上級或其他地區(qū)集采機構代理采購，但并未就如何解決集采機構代理本行政區(qū)域外的費用分擔等問題提出具體實施路徑或解決方案，后續(xù)也沒有相應的配套政策出臺。可以說，政策上的不成熟制約了集采機構競爭試點的推進。

二是現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一方面，四川省絕大多數(shù)集采機構已與本行政區(qū)域內(nèi)交易中心合并，通常按“一套人馬兩塊牌子”設定并開展政府采購及公共資源交易工作，集采機構很難以獨立法人身份自由開展政府采購工作，這為集采機構競爭試點帶來了一定困擾。另一方面，集采機構屬于政府設立的非營利事業(yè)法人，其經(jīng)費由當?shù)刎斦~保障，人員工資按照事業(yè)單位財務管理機制執(zhí)行。這意味著集采機構就是“鐵飯碗”“死工資”，代理所有政府采購項目（含分散采購項目）均不收取代理費用。在現(xiàn)行制度背景下也沒有建立業(yè)績與績效掛鉤的激勵機制，存在“干多干少待遇一個樣”“干得越多錯得越多、受質(zhì)疑投訴舉報的風險越大”等情況，很難調(diào)動工作人員的積極性和主動性，集采機構往往不愿主動開展集采機構競爭試點。

對全省開展集采機構競爭試點的對策建議

高度重視抓部署，穩(wěn)妥推動競爭試點工作■■■

筆者在中國政府采購網(wǎng)、四川政府采購網(wǎng)上查詢得知，截至2023年9月底，四川省采購代理機構數(shù)量已達3913家，位居全國第二；2022年，全省開展政府采購項目逾8萬個，合同總額達1498.85億元。由此可見，四川省政府采購市場前景廣闊，競爭十分激烈。因此，四川省更應主動參與集采機構競爭試點，積極探索建立集采機構競爭激勵約束機制，為加快推動政府采購制度改革及相關法律法規(guī)的修訂建言獻策。筆者認為，一方面，有關部門應積極向上爭取試點政策支持，給予開展試點相關工作政策權力及容錯糾錯機制，為試點工作的開展保駕護航；另一方面，有關部門應在深入調(diào)查研究的基礎上，借鑒其他省市試點經(jīng)驗做法，制定四川省試點工作實施方案，并做好全省的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)調(diào)度等相關工作，全面穩(wěn)妥推動試點工作有序開展。

把握競爭初衷，促進集采機構向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)型■■■

推行集采機構競爭機制，有利于改變集采機構完全按照行政隸屬關系接受集中采購項目委托的現(xiàn)狀，實現(xiàn)采購人自主擇優(yōu)選擇集采機構組織開展采購活動，促進集采機構完善內(nèi)部管理，提升服務質(zhì)量，提高工作水平和效率，更好地發(fā)揮集采機構的引領示范作用，有效地帶動四川省政府采購工作高質(zhì)量發(fā)展。因此，開展集采機構競爭試點不是為了試點而試點，也不是為了競爭而競爭，而是要通過競爭試點這項工作，解決部分邊遠山區(qū)、民族地區(qū)等部分集采機構軟硬件弱化問題；探索集采機構競爭的有關制度機制，為相關法律法規(guī)的修訂提供可參考的依據(jù)；切實促進集采機構提升專業(yè)化服務水平，實現(xiàn)高效采購的目標，確保政府采購實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、優(yōu)價、優(yōu)效的目標，達到供采雙贏的目的。

加大宣傳力度，營造氛圍深入推進競爭試點■■■

加大宣傳力度，破解采購參與方對跨區(qū)域、跨層級委托采購不知曉、不積極、不愿意、無依據(jù)等難題。一方面，加大政策宣傳力度。通過各種宣傳途徑，積極向采購人、相關監(jiān)督部門、社會公眾等宣傳建立集采機構競爭機制的背景、目標、意義及舉措，爭取各界對開展集采機構競爭試點的理解與支持，打消采購參與方的顧慮，營造良好的輿論氛圍。另一方面，加大競爭結果宣傳力度。將競爭考核結果及評價在中國政府采購網(wǎng)、四川政府采購網(wǎng)等平臺展示，供采購人根據(jù)考核結果綜合研判后自主擇優(yōu)選取，同時還要通過新聞媒體大力推廣、宣傳競爭考核結果，讓競爭優(yōu)勝者獲得更多被推介和宣傳的機會，營造優(yōu)勝劣汰的競爭氛圍，倒逼集采機構由程序合規(guī)性服務向?qū)I(yè)化服務轉(zhuǎn)型，不斷提升政府采購服務質(zhì)效。

分區(qū)分步推進，探索多種集采機構競爭模式■■■

四川省地域遼闊，集采機構數(shù)量眾多，但采購代理服務水平發(fā)展并不平衡。因此，筆者建議，可以省政府采購中心及21個市（州）為基本單元，根據(jù)各市（州）集采機構整體服務水平和集采機構數(shù)量綜合考慮，采取分區(qū)分步方式推進競爭試點工作，探索一般性競爭和完全市場化競爭等競爭模式。一般性競爭是指在不改變集采機構非營利事業(yè)法人法律地位情況下開展的有限競爭。這種競爭模式可以按照以下方式進行：要求各市（州）內(nèi)集采機構間開展同城競爭，鼓勵對口支援幫扶民族地區(qū)、邊遠山區(qū)的各區(qū)縣集采機構間開展協(xié)同合作競爭，鼓勵市（州）間開展區(qū)域競爭，鼓勵與重慶、陜西、云南等省市臨近的市或區(qū)縣集采機構積極對接臨近省市開展跨省域合作競爭。完全市場化競爭是指允許集采機構營利。這種競爭模式要在條件相對成熟的地區(qū)開展，如成都地區(qū)因集采機構數(shù)量多，整體服務水平高，完全可以向上爭取試點政策支持，允許試點內(nèi)集采機構營利，開展完全市場化競爭。通過一兩年的試點實踐，分別對兩種或多種不同競爭模式的優(yōu)缺點進行總結和對比分析，提煉出一套行之有效的競爭激勵管理模式。

建立激勵約束機制，推動競爭試點落地落實見效■■■

建立科學的考核機制和完善的激勵約束機制是競爭的根本保障，是推動集采機構競爭試點落地落實的有效舉措。針對一般性競爭模式，可以建立積分考核評價機制。通過設置“承接目錄外或本行政區(qū)域外采購項目數(shù)量、項目實施效率、項目資金節(jié)約率、采購結果績效評價”等評價指標，建立一套科學、合理、完整的積分考核評價機制，對全省集采機構競爭結果進行考核排序，推動集采機構競爭試點工作走深走實。例如，針對“承接目錄外或本行政區(qū)域外采購項目數(shù)量”指標可以按以下設置：集采機構采購屬于本行政區(qū)域內(nèi)采購人委托的集中采購目錄內(nèi)的項目屬于基本任務，不加分；承接一個分散采購項目給予一定的考核加分；承接一個本行政區(qū)域外采購人委托的集采目錄內(nèi)的項目給予一定的考核加分。通過競爭積分考核，將競爭取得的采購項目完成情況列入集采機構年度考核事項，并對考核結果進行排名公示。同時，加強結果運用，允許集采機構內(nèi)部將競爭取得的項目業(yè)績與個人績效考核掛鉤，鼓勵集采機構多干事，增強干事創(chuàng)業(yè)的積極性和緊迫感，改善服務態(tài)度，提升服務水平，注重服務質(zhì)效。

針對完全市場化競爭模式，建立績效考核評價機制?？梢詮母淖兗蓹C構經(jīng)費保障機制入手，改財政全額保障為差額保障或完全企業(yè)化經(jīng)營管理方式，探索實行集采機構收費模式，對集采業(yè)務采取財政定額保障，對分散采購業(yè)務依照相關規(guī)定可以適當收取代理服務費。同時，賦予集采機構更多的自主管理權限，允許集采機構自主招聘人員，實行工資績效管理，推動集采機構由“坐等上門”變?yōu)橹鲃油平榉眨膭钇浞e極走出去，深入到各級、各地采購單位中，廣泛宣傳機構職能、服務事項、工作流程等，做優(yōu)標前標后延伸服務，爭取贏得各地、各級采購人對集采機構的認同。此外，對在競爭中采取徇私舞弊等手段獲取采購項目以及影響公平競爭等情形的集采機構，可交由相關部門依法依規(guī)處理。

（作者單位：四川省德陽市什邡市公共資源交易中心）

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