農(nóng)村采購監(jiān)管應(yīng)得到重視

【探討與爭鳴】

農(nóng)村采購監(jiān)管應(yīng)得到重視

■ 明譚

人們普遍認為農(nóng)村的村委會財力有限、財務(wù)管理不夠規(guī)范，因此其采購也容易被忽視。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟實力的不斷增強，在農(nóng)村類似村委會等基層自治組織的采購項目也逐漸增多。筆者認為，對于此類農(nóng)村采購項目，應(yīng)及時將其納入相關(guān)監(jiān)管部門的視線中。

農(nóng)村采購不應(yīng)成為被忽視的角落

其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟逐漸發(fā)展壯大，其采購能力呈上升趨勢。按照中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展的全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，全國共有集體土地總面積65.5億畝，賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，占47.4%。集體所屬全資企業(yè)超過1.1萬家，資產(chǎn)總額1.1萬億元。同時，資產(chǎn)高度集中在村級，村級資產(chǎn)4.9萬億元，占總資產(chǎn)的75.7%，村均816.4萬元。全國鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超億元的村就有多個。同時，政府重視農(nóng)村工作，對農(nóng)村基層組織的撥款也不斷增加。例如，2022年印發(fā)的《大連市加快推進基層社會治理現(xiàn)代化建設(shè)實施方案》，要求在社區(qū)黨組織每年20萬元服務(wù)群眾專項經(jīng)費的基礎(chǔ)上，增支8500余萬元村級組織服務(wù)群眾專項經(jīng)費，再按照每村每年5萬到10萬元標準下?lián)艿酱??？梢哉f，多渠道的資金支持，使得農(nóng)村村委會有能力開展的采購項目呈上升趨勢。

其二，農(nóng)村采購種類品目不斷增多。無論是一支筆、一套桌椅等辦公用品，還是節(jié)日氛圍裝飾品、慰問品、黨建用品、防疫物資等，都是農(nóng)村采購的對象。時下正紅火的以貴州“村BA”為代表的全國性農(nóng)民籃球、足球比賽，預(yù)計也將繼續(xù)拓展農(nóng)村采購的品類“版圖”。

其三，農(nóng)村基層組織承擔的公共管理職能也推動著農(nóng)村采購項目的不斷增多。例如，財政部等部門于2019年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導(dǎo)意見》，要求鼓勵集體經(jīng)濟實力強的村對所屬各類農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施實行統(tǒng)一管護，鼓勵地方政府逐步由直接提供管護服務(wù)向購買服務(wù)轉(zhuǎn)變，鼓勵運營企業(yè)與村級組織開展管護合作，聘用村民參與管護。筆者認為，類似上述職能的行使，往往需要農(nóng)村基層組織經(jīng)過采購程序得以達成。

農(nóng)村采購現(xiàn)有監(jiān)管方式不一

目前，按照采購主體與監(jiān)管部門的不同，農(nóng)村采購可以大致劃分為以下三種模式。

第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式，即由村委會提出采購需求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行統(tǒng)一采購。此時采購方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與使用方（村委會）是分離的。在此種模式下，如果使用的是財政資金，且預(yù)算金額在采購限額以上或采購標的在集中采購目錄內(nèi)，則此類采購屬于政府采購，由財政部門負責(zé)監(jiān)管。

考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式具有采購較為規(guī)范的優(yōu)勢，有些農(nóng)村采購項目（如服務(wù)采購項目）必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2022年印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村級組織工作事務(wù)、機制牌子和證明事項的意見》，規(guī)定屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的村級公共服務(wù)事項，要納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，在征求村級組織意見的基礎(chǔ)上，由縣鄉(xiāng)級政府依法購買服務(wù)。

但這種模式也有一定的弊端。一方面，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采項目資金非財政資金，而是基層自治組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自有資金，則此類項目就不屬于政府采購項目，不能依法由財政部門監(jiān)管，而只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的內(nèi)控制度來監(jiān)管。一旦其內(nèi)控制度建設(shè)不到位，當項目發(fā)生糾紛時，可能會出現(xiàn)處置依據(jù)不足的情況。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代采模式容易拉長農(nóng)村采購的流程，弱化農(nóng)村基層組織采購人的身份，在后續(xù)采購人主體責(zé)任履行環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)問題。比如，一旦農(nóng)村采購因糾紛引發(fā)訴訟，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為名義上的采購人便會成為被告。實際上，負責(zé)代采的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對采購需求的理解可能不如實際采購人即村基層組織那么清楚。這既不利于糾紛的快速解決，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際履職。

第二種是直接采購模式，即由村委會自己作為采購人進行采購，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責(zé)監(jiān)管。比如，有的村委會直接選用代理機構(gòu)，對村組織的物業(yè)服務(wù)進行招標。

一些地區(qū)還出臺了對農(nóng)村采購的具體監(jiān)管細則。比如，浙江省紹興市上虞區(qū)出臺了《上虞區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織貨物（服務(wù)）采購實施意見（試行）》，規(guī)定金額在1萬元以下的，直接在“村采云”上采購；金額在1萬至5萬元之間的，經(jīng)審批后通過“村采云”采購；金額在5萬元以上的，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招投標平臺實施項目采購；金額在50萬元以上的，進入?yún)^(qū)產(chǎn)權(quán)交易公司平臺進行交易。

又如，浙江省杭州市臨平區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和公共資源交易管理委員會辦公室聯(lián)合下發(fā)了《杭州市臨平區(qū)村（社區(qū)）貨物和服務(wù)采購管理辦法（試行）》，規(guī)定在10萬元以下的貨物、服務(wù)采購項目由“村采云”平臺進行采購。在監(jiān)管責(zé)任劃分上，該區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責(zé)預(yù)算在200萬元（含）以上村（社區(qū)）采購活動的審核、監(jiān)督和投訴處理工作，鎮(zhèn)（街道）負責(zé)轄區(qū)內(nèi)預(yù)算在200萬元（不含）以下村（社區(qū)）采購活動的審核、監(jiān)督和投訴處理。村（社區(qū)）作為采購人，對采購公告、采購文件及合同內(nèi)容的合法性、合規(guī)性以及公平、公正、合理負責(zé)。

筆者認為，上述這些探索對規(guī)范農(nóng)村采購起到了非常積極的作用，但此種模式仍面臨著法律監(jiān)管依據(jù)不足的問題。

由于村委會不屬于現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織這三類采購人范圍，故而其采購項目不屬于政府采購項目，相關(guān)監(jiān)管部門不能依照政府采購法律法規(guī)進行監(jiān)管。若是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依照前述區(qū)級有關(guān)部門的規(guī)范性文件進行監(jiān)管，考慮到人民法院在審判行政訴訟時參照規(guī)章以上層級的文件進行審判，那么一旦農(nóng)村采購項目出現(xiàn)訴訟爭議，監(jiān)管部門將面臨監(jiān)管依據(jù)層級不夠而不被法院采信的窘境。同時，由于目前農(nóng)村采購與政府采購的基本程序很類似，在推行行政裁決制度強調(diào)專業(yè)化的當下，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行監(jiān)管，還面臨著專業(yè)度相比財政部門有所欠缺的問題。

第三種是混合模式，即農(nóng)村采購主體仍是村基層組織，但對于地區(qū)規(guī)定的在采購預(yù)算額度以下的項目，則直接使用當?shù)刎斦块T要求的電商平臺。

比如，江蘇省鹽城市鹽都區(qū)將省財政廳政府采購中標單位（“京東慧采”平臺）直接引入作為鹽都區(qū)村級采購試點服務(wù)平臺，為全區(qū)246個村（居）開通采購賬號，明確限額以下可通過程序集體決策后在“京東慧采”平臺自行采購。筆者認為，這種探索雖然暫時解決了農(nóng)村小額采購的規(guī)范度問題，但仍未從根本上解決此類采購的監(jiān)管部門歸屬問題。

適時明確農(nóng)村采購監(jiān)管部門是解決問題的關(guān)鍵

2023年2月16日，中央紀委印發(fā)了《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項整治的意見》，要求積極開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項整治，對鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域問題線索進行“大起底”和“回頭看”。筆者認為，采購是易滋生腐敗問題的重點領(lǐng)域，農(nóng)村采購的監(jiān)管問題需要引起各方重視，可以采取以下兩個思路。

一是由財政部門進行監(jiān)管。雖然農(nóng)村采購尚未納入政府采購規(guī)制范疇，但農(nóng)村采購采用政府采購的方式與程序是大勢所趨?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂征求意見稿）》已經(jīng)擴大了政府采購的范疇，筆者建議，趁著修法的契機，將農(nóng)村采購納入政府采購的監(jiān)管范疇，由財政部門統(tǒng)一實施監(jiān)管。

財政部門對農(nóng)村采購進行監(jiān)管，不僅有豐富的經(jīng)驗，而且也有多元的監(jiān)管手段。比如，《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）第三十六條規(guī)定，在政府采購項目投訴、舉報處理和監(jiān)督檢查過程中，財政部門可采取書面關(guān)注方式責(zé)令采購人整改。書面關(guān)注指財政部門向采購人的主管預(yù)算單位發(fā)送書面關(guān)注函，告知其下屬單位即采購人存在的問題，請其對相關(guān)問題予以關(guān)注。可以說，財政部門以書面關(guān)注為代表的柔性執(zhí)法方式，使得其在監(jiān)管農(nóng)村采購時更具有靈活性，罰則適度。

二是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行監(jiān)管。由于目前在其職能中并未明文規(guī)定有監(jiān)督農(nóng)村采購事宜，相關(guān)部門還需制定規(guī)章以上層級的文件，明確監(jiān)管職責(zé)和要求。

在現(xiàn)行條件下，為了避免農(nóng)村采購出現(xiàn)監(jiān)管不一、多頭監(jiān)管或“監(jiān)管真空”的問題，筆者建議，各地區(qū)不妨按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕1號）精神，對現(xiàn)行監(jiān)管標準不一致、相互不銜接的制度規(guī)則，抓緊提出修訂完善意見，明確農(nóng)村采購監(jiān)管單位，或明確牽頭單位進行跨部門的綜合監(jiān)管，確保農(nóng)村采購監(jiān)管體系更加暢通有效。

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