公物倉建設(shè)或?qū)φ少彵O(jiān)管提出更高要求

【探討與爭鳴】

公物倉建設(shè)或?qū)φ少彵O(jiān)管提出更高要求

■ 張澤明

2022年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），鼓勵(lì)有條件的縣級以上財(cái)政部門牽頭建立公物倉。行政事業(yè)單位在配置資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)首先考慮從公物倉調(diào)劑解決，節(jié)約財(cái)政資金，優(yōu)化資源配置。筆者認(rèn)為，按照《指導(dǎo)意見》，采購單位在制定政府采購需求時(shí)應(yīng)將公物倉的配置情況考慮在內(nèi)，使合同履約后期階段的資產(chǎn)管理與政府采購結(jié)合得更緊密，但這同時(shí)對政府采購監(jiān)管提出了更高要求。

公物倉的概念及應(yīng)用現(xiàn)狀

自2021年4月1日起，《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第738號）正式施行。該條例第十一條規(guī)定，各部門及其所屬單位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過調(diào)劑方式配置資產(chǎn)；不能調(diào)劑的，可以采用購置、建設(shè)、租用等方式。筆者認(rèn)為，該規(guī)定促使政府采購在需求提出階段就要關(guān)注資產(chǎn)是否可以通過共享調(diào)劑的方式來解決，而這個(gè)共享調(diào)劑的重要載體之一就是公物倉。

公物倉最初是為了規(guī)范管理罰沒物資而設(shè)立的。隨著實(shí)踐發(fā)展，公物倉也逐漸用于對黨政機(jī)關(guān)舉辦大型政務(wù)活動、新增機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)等物資設(shè)備的統(tǒng)一管理。簡單來說，公物倉是為了實(shí)現(xiàn)將所有罰沒、閑置、可循環(huán)使用的資產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理而生的。

我國公物倉實(shí)踐大致起源于1996年底深圳市財(cái)政部門組建的政府罰沒物資公物倉。1998年5月，修正后的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)財(cái)產(chǎn)拍賣條例》提到了公物倉建設(shè)，這是公物倉一詞首次出現(xiàn)在地方性法規(guī)中。

2005年以來，各地紛紛出臺公物倉的管理辦法。例如，無錫、石家莊、青島、成都、西安、濟(jì)南等地以暫行管理辦法的形式，對公物倉進(jìn)行了規(guī)范管理。

隨后，公物倉的管理范圍也在不斷擴(kuò)大，包括罰沒資產(chǎn)，使用財(cái)政性專項(xiàng)資金一次性安排的大型會議、展覽、典禮、突擊性工作等所添置的公物，政府臨時(shí)性機(jī)構(gòu)撤銷后的所有資產(chǎn)，合并單位的多余資產(chǎn)，行政事業(yè)單位閑置的固定資產(chǎn)。

2015年以后，公物倉進(jìn)入信息化管理階段，將實(shí)體公物倉與資產(chǎn)信息平臺結(jié)合逐漸成為趨勢，更出現(xiàn)了虛擬公物倉的概念。

在虛擬公物倉模式下，資產(chǎn)登記錄入公物倉信息管理平臺，而實(shí)物資產(chǎn)不再集中進(jìn)入實(shí)體公物倉，而由原部門單位繼續(xù)保管。這樣虛擬公物倉既實(shí)現(xiàn)了將各部門閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)、可重復(fù)使用的資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理、修復(fù)利用、調(diào)劑共享，也避免了資產(chǎn)集中進(jìn)入實(shí)體公物倉帶來的物流、倉儲等壓力。

2020年5月，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)了《關(guān)于開展中央行政事業(yè)單位政府公物倉試點(diǎn)工作的通知》。自此，全國的公物倉建設(shè)明顯加速，公物倉盤活資產(chǎn)的模式得到了廣泛推廣。公物倉信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的互聯(lián)互通也愈加完善。比如，杭州市將公物倉系統(tǒng)與浙政釘平臺連接，嵌入到數(shù)字政府建設(shè)之中。

公物倉的引入

將拓展政府采購監(jiān)管維度

今年2月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》，明確要求財(cái)政部門要加強(qiáng)對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度、政府采購制度實(shí)施情況的監(jiān)督，保障國有資產(chǎn)安全完整，規(guī)范政府采購行為。筆者認(rèn)為，公物倉處于資產(chǎn)管理與采購管理閉環(huán)的連接點(diǎn)，為政府采購監(jiān)管增添了新內(nèi)容。

一是給采購需求管理階段增加了監(jiān)管內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見》明確要求行政事業(yè)單位在配置資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)首先考慮從公物倉調(diào)劑解決。如此一來，采購人在確定采購需求時(shí)，首先應(yīng)檢索公物倉中資產(chǎn)是否可以滿足要求，即增添對公物倉進(jìn)行檢索的相關(guān)說明，當(dāng)未發(fā)現(xiàn)可用資產(chǎn)時(shí)才能新增采購。

對于財(cái)政部門來說，按照《政府采購需求管理辦法》第三十五條的規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將采購人需求管理作為政府采購活動監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，不定期開展監(jiān)督檢查工作。由于該辦法第三十條規(guī)定，采購單位應(yīng)對采購需求進(jìn)行一般性審查，審查內(nèi)容包括采購需求是否符合預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等管理制度規(guī)定。因此，財(cái)政部門需要監(jiān)督好采購單位內(nèi)部是否進(jìn)行了一般性審查、是否審查了在采購需求確定時(shí)對公物倉中的資產(chǎn)情況進(jìn)行查詢。

二是給政府采購在線監(jiān)管提出了新要求。5月24日，財(cái)政部內(nèi)部控制委員會召開會議，要求積極推動內(nèi)控信息化建設(shè)，將內(nèi)控機(jī)制融入業(yè)務(wù)流程。這既是財(cái)政部門的自我要求，也是財(cái)會監(jiān)督的方向。由于公物倉已發(fā)展到線上系統(tǒng)管理階段，如何實(shí)現(xiàn)公物倉信息系統(tǒng)與政府采購監(jiān)管系統(tǒng)的對接，方便監(jiān)督采購人是否優(yōu)先選用了公物倉中的資產(chǎn)，可能是未來采購監(jiān)管需要考慮的問題。

三是公物倉自身建設(shè)。按照公物倉目前的發(fā)展現(xiàn)狀，公物倉不僅要保管資產(chǎn)，而且還要提供服務(wù)保障，即拓展與物資相關(guān)聯(lián)的采購、調(diào)劑、配送、維修、安裝、檔案等全流程、一站式服務(wù)。如果公物倉需要提供上述保障職能，則需要采購第三方服務(wù)。如此一來，對公物倉自身建設(shè)也要進(jìn)行政府采購監(jiān)管。

多措并舉做好公物倉試點(diǎn)

帶來的政府采購監(jiān)管變革

一是實(shí)施一體化監(jiān)管。目前，各地公物倉一般由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)，對接的是財(cái)政部門內(nèi)部的國有資產(chǎn)管理職能機(jī)構(gòu)。而公物倉的發(fā)展，要求相關(guān)部門內(nèi)部負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)管的機(jī)構(gòu)也要了解公物倉的相關(guān)信息。這就需要相關(guān)部門做好內(nèi)部職能的分工，打通體系內(nèi)的連接，防止內(nèi)部畫地為牢，溝通不暢。

具體來說，相關(guān)部門內(nèi)部國有資產(chǎn)監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對公物倉的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要了解公物倉內(nèi)資產(chǎn)的具體配置信息（如品目、數(shù)量），防止采購單位出現(xiàn)不優(yōu)先使用公物倉內(nèi)資產(chǎn)而新增采購的情況。

二是實(shí)施信息化監(jiān)管。適時(shí)將公物倉管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)與財(cái)政一體化系統(tǒng)共享，提升政府采購監(jiān)管的維度與廣度，是下一步繼續(xù)強(qiáng)化政府采購監(jiān)管的一個(gè)考慮選項(xiàng)。財(cái)政部門只有真正掌握了公物倉管理的數(shù)據(jù)，才能進(jìn)一步落實(shí)對各采購人的監(jiān)管，也為公物倉得到優(yōu)先使用提供監(jiān)管保障。

由于各地公物倉信息系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度不一，可以借著資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)融入財(cái)政一體化系統(tǒng)的“東風(fēng)”，推動公物倉信息系統(tǒng)接入或數(shù)據(jù)共享給財(cái)政一體化系統(tǒng)。比如，2022年12月發(fā)布的《貴州省行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》第五十五條規(guī)定，要求全省各級財(cái)政部門應(yīng)加快推進(jìn)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)融入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，推行資產(chǎn)管理網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)與預(yù)算、財(cái)務(wù)、政府采購、收入等管理業(yè)務(wù)的融合與銜接。這就為公物倉系統(tǒng)融入打下了較好的基礎(chǔ)。

由于公物倉管理涉及資產(chǎn)管理職能，有必要推動公物倉管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步降低數(shù)據(jù)共享或系統(tǒng)對接的難度。比如，2023年2月16日，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布的《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類與代碼》國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 14885-2022），由財(cái)政部資產(chǎn)管理司組織修訂。為滿足資產(chǎn)管理與政府采購銜接的需要，該標(biāo)準(zhǔn)新增了“物資”門類。同時(shí)，該標(biāo)準(zhǔn)按照預(yù)算管理一體化統(tǒng)一編碼體系要求，統(tǒng)一固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)分類代碼與政府采購品目編碼規(guī)則，貫通資產(chǎn)管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、政府采購等環(huán)節(jié)。那么如何推動公物倉在管理和信息系統(tǒng)集成上盡快落實(shí)好前述標(biāo)準(zhǔn)，將是公物倉管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)共享對接的重要方向。

三是實(shí)施制度化監(jiān)管。相關(guān)部門要及時(shí)建章立制，細(xì)化監(jiān)管環(huán)節(jié)，將采購前需優(yōu)先使用公物倉內(nèi)資產(chǎn)作為采購人需求調(diào)查的有機(jī)組成部分明文確立下來。同時(shí)，引導(dǎo)采購單位進(jìn)行內(nèi)控制度建設(shè)，進(jìn)一步完善采購單位通過對采購需求進(jìn)行一般性審查，及時(shí)糾正新增采購未優(yōu)先使用公物倉資產(chǎn)的問題，織密政府采購監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。對于公物倉自身的新增采購，要結(jié)合資產(chǎn)配置情況進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管。

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