從交易平臺(tái)跨域服務(wù)探尋推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭的可行做法

【大咖暢談集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭】

從交易平臺(tái)跨域服務(wù)探尋推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭的可行做法

■ 沈德能

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》），強(qiáng)調(diào)要“建立集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭機(jī)制”。近期，筆者在走訪河南省新鄭市公共資源交易中心時(shí)發(fā)現(xiàn)，該中心交易平臺(tái)跨域服務(wù)的探索與集中采購機(jī)構(gòu)（以下簡稱集采機(jī)構(gòu)）競(jìng)爭機(jī)制的建立有異曲同工之妙，可以從中探尋推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭的可行做法。

跨域開展服務(wù)的做法

由于新鄭市公共資源交易中心的蓮鶴智慧化交易系統(tǒng)（包括蓮鶴不見面開標(biāo)、AI遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)、智能評(píng)標(biāo)輔助和大數(shù)據(jù)分析等）在全國公共資源交易領(lǐng)域引起了廣泛關(guān)注，河南省信陽市潢川縣政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局與其簽訂了《潢川—新鄭招投標(biāo)項(xiàng)目跨區(qū)域交易合作協(xié)議》，雙方由此建立了跨區(qū)域常態(tài)化合作機(jī)制，共同打造一套可借鑒、可復(fù)制、可推廣的“新潢合作”經(jīng)驗(yàn)，為建立全國統(tǒng)一公共資源交易大市場(chǎng)進(jìn)行了有益探索。

根據(jù)合作協(xié)議，在新鄭市的電子交易系統(tǒng)中開設(shè)“潢川專區(qū)”，潢川縣的建設(shè)工程招標(biāo)和政府采購項(xiàng)目均可通過該系統(tǒng)展開交易；相關(guān)項(xiàng)目的行政審批由潢川縣行政主管部門負(fù)責(zé)；交易項(xiàng)目的監(jiān)管工作由潢川縣行政監(jiān)管部門通過線上開展?？梢哉f，此合作模式實(shí)現(xiàn)了“審批在潢川，交易在新鄭，監(jiān)管在線上”的跨域服務(wù)，這也是公共資源交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨域競(jìng)爭的新嘗試。

“新潢合作”模式的創(chuàng)新與優(yōu)勢(shì)

一是“新潢合作”模式打破了公共資源交易平臺(tái)在地域上的壟斷，開啟了公共資源平臺(tái)跨域競(jìng)爭的新歷史。按照整合統(tǒng)一的公共資源平臺(tái)的要求，以公共資源交易中心為主要運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共資源平臺(tái)長期以來都是局限于在某一地域提供服務(wù)（一般是地市級(jí)行政區(qū)域）。雖然有政策上的鼓勵(lì)，但實(shí)際上公共資源進(jìn)入平臺(tái)交易默認(rèn)是進(jìn)入本地平臺(tái)，而進(jìn)入外地（跨域）平臺(tái)交易在此之前并未有過先例。

本地公共資源平臺(tái)對(duì)于本地公共資源交易項(xiàng)目實(shí)際上是壟斷的，不允許外地平臺(tái)插手交易項(xiàng)目（盡管有政策上的鼓勵(lì)）。“新潢合作”模式打破了公共資源交易平臺(tái)在地域上的壟斷，使得外地（跨域）公共資源交易項(xiàng)目可以整體進(jìn)入本地平臺(tái)或者本地公共資源交易項(xiàng)目可以整體進(jìn)入外地平臺(tái)，將平臺(tái)服務(wù)的競(jìng)爭機(jī)制引入公共資源交易中，促使公共資源平臺(tái)提供更好的服務(wù)。

二是“新潢合作”模式其實(shí)是將外地（跨域）公共資源交易項(xiàng)目整體進(jìn)入本地平臺(tái)或者本地公共資源交易項(xiàng)目整體進(jìn)入外地平臺(tái)，避免了單個(gè)項(xiàng)目選擇交易平臺(tái)的盲目性，解決了交易發(fā)起方（采購人）不知道如何選擇交易平臺(tái)的難題。“新潢合作”模式并不是允許潢川縣的交易發(fā)起方自由跨域選擇不同的交易平臺(tái)，而是在政府及相關(guān)部門調(diào)研考察后，綜合選擇規(guī)則規(guī)范的交易平臺(tái)，再由交易發(fā)起方使用。此舉可以避免交易發(fā)起方按照自身喜好選擇平臺(tái)，還可以避免在放開選擇交易平臺(tái)后可能出現(xiàn)的“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

三是“新潢合作”模式解決了地方無交易平臺(tái)或者缺乏先進(jìn)電子交易平臺(tái)的難題。潢川縣由于沒有自己的公共資源交易平臺(tái)，經(jīng)常需要到附近縣市的交易平臺(tái)進(jìn)行招投標(biāo)交易，給采購人、代理機(jī)構(gòu)帶來諸多不便，導(dǎo)致很多項(xiàng)目落地難、推進(jìn)慢，在很大程度上制約或影響了潢川縣的發(fā)展。通過“新潢合作”模式，潢川縣可以借助新鄭市的優(yōu)質(zhì)交易平臺(tái)來推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，有效解決了項(xiàng)目落地難、推進(jìn)慢、質(zhì)疑多等問題。

推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭的難題

雖然《深改方案》明確提出要建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭機(jī)制，但對(duì)于如何開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭、以何種方式促使集采機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭等并沒有具體表述。此后，一些地方紛紛開始探索集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭機(jī)制的可行做法。比如，允許采購人跨行政區(qū)域選擇集采機(jī)構(gòu)來開展政府采購活動(dòng)。

筆者認(rèn)為，目前建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭機(jī)制面臨的主要問題是如何激發(fā)集采機(jī)構(gòu)承接跨域采購人項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力，而不是推動(dòng)采購人跨域選擇集采機(jī)構(gòu)。對(duì)于采購人而言，法定的集中采購項(xiàng)目都需委托集采機(jī)構(gòu)辦理，而將項(xiàng)目委托給更規(guī)范更高效的代理機(jī)構(gòu)，自然是沒有任何問題，不需要太多的推動(dòng)，僅需管理部門的批準(zhǔn)（允許采購人跨域跨級(jí)選擇集采機(jī)構(gòu)即可）。但對(duì)于集采機(jī)構(gòu)而言，為何要承接外域跨級(jí)采購人的委托？其承接的內(nèi)在動(dòng)力在哪里？這是需要花大力氣解決的問題，也是目前各地在推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭改革過程中著力探索解決的難題。

就目前各地推行集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭試點(diǎn)的做法來看，筆者認(rèn)為，前述關(guān)于采購人跨域跨級(jí)選擇集采機(jī)構(gòu)的問題以及集采機(jī)構(gòu)承接跨域跨級(jí)采購項(xiàng)目的問題都沒有被很好地解決。如果以純市場(chǎng)競(jìng)爭的方式推行集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭，則應(yīng)當(dāng)允許集采機(jī)構(gòu)收費(fèi)并進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，以營業(yè)收入和利稅考核結(jié)果促使集采機(jī)構(gòu)積極參與競(jìng)爭，但這可能是集采機(jī)構(gòu)“自掘墳?zāi)埂保罱K導(dǎo)致集采機(jī)構(gòu)的消失（轉(zhuǎn)變?yōu)橛云髽I(yè)）而不是集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭。如果以管理部門行政考核結(jié)果的方式推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭（如以承接外地項(xiàng)目數(shù)量、金額來打分考核），則導(dǎo)致集采機(jī)構(gòu)內(nèi)生競(jìng)爭力不足，造成集采機(jī)構(gòu)為了考核結(jié)果參與競(jìng)爭而非主動(dòng)參與競(jìng)爭。如此一來，競(jìng)爭的結(jié)果可能不是集采機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)更加規(guī)范、水平更上一層樓，而是為了考核數(shù)據(jù)。

在實(shí)務(wù)操作中，雖然管理部門允許采購人跨域跨級(jí)選擇集采機(jī)構(gòu)，但采購人卻不知道該選擇哪個(gè)集采機(jī)構(gòu)。采購人沒有可供選擇的數(shù)據(jù)參考，不知道哪個(gè)機(jī)構(gòu)更加規(guī)范高效、服務(wù)更好。如果靠自由隨意選擇的方式，則采購人往往會(huì)選擇能滿足其心理要求（不一定正當(dāng)）的集采機(jī)構(gòu)，而不是更加公開公平公正、效率更高的集采機(jī)構(gòu)，可能會(huì)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

此外，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十六條規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集采機(jī)構(gòu)。由于設(shè)立集采機(jī)構(gòu)的規(guī)定有些模棱兩可，部分地方至今沒有集采機(jī)構(gòu)，無法依法開展集中采購項(xiàng)目的委托代理操作。而根據(jù)《政府采購法》第十八條規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集采機(jī)構(gòu)代理采購。也就是說，集采項(xiàng)目不委托集采機(jī)構(gòu)代理是不合法的。

跨域開展服務(wù)對(duì)推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭的啟發(fā)

——應(yīng)當(dāng)多選項(xiàng)、多方面、多角度地推行集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭。

在前述“新潢合作”模式中，潢川縣以縣政府規(guī)范性文件的形式，要求全縣的建設(shè)工程招標(biāo)和政府采購項(xiàng)目進(jìn)入新鄭市公共資源平臺(tái)開展交易，確保選擇的交易平臺(tái)不因某個(gè)交易發(fā)起方的喜好而隨之改變。從推行集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭的角度來看，這避免了集采機(jī)構(gòu)在純市場(chǎng)自由競(jìng)爭中被“劣幣驅(qū)逐良幣”，是政府適度干預(yù)的良好結(jié)果?！靶落旰献鳌蹦Ｊ降某晒驮谟阡甏h政府在經(jīng)過多方了解及實(shí)地考察后，以縣政府規(guī)范性文件的形式選擇新鄭市公共資源交易中心。進(jìn)一步而言，某些專業(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)考慮以政府或者上級(jí)主管部門為主導(dǎo)，將此類項(xiàng)目強(qiáng)制集中到某一集采機(jī)構(gòu)開展采購活動(dòng)，而不是由采購人自由選擇集采機(jī)構(gòu)（如疫苗集中采購）。因此，推行集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭改革應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況做多種政策選擇，而非僅推行由采購人自主選擇集采機(jī)構(gòu)這一單一選項(xiàng)。

——多方發(fā)力激發(fā)集采機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭的內(nèi)生動(dòng)力。

在激發(fā)集采機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭的內(nèi)生動(dòng)力方面，筆者認(rèn)為，單靠財(cái)政部門或者采購人的積極努力是無法完成的，必須創(chuàng)造出讓集采機(jī)構(gòu)愿意參與、積極參與的各種因素，從制度上、組織上、政策上給予支持和保障。一是爭取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，把本地集采機(jī)構(gòu)參加跨域跨級(jí)競(jìng)爭上升為黨委和政府的工作之一，作為考核當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)和營商環(huán)境的指標(biāo)，并作為當(dāng)?shù)攸h委和政府政績的表現(xiàn)。二是選擇和配備有超前意識(shí)、勇于改革和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)募蓹C(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子。如果集采機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子沒有競(jìng)爭意識(shí)，不想打破常規(guī)做出成績，而只想完成任務(wù)，不求有功但求無過，則不可能做好本地集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭改革工作。三是對(duì)在集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭中表現(xiàn)突出的機(jī)構(gòu)給予各種經(jīng)濟(jì)和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，包含個(gè)人和集體獎(jiǎng)勵(lì)。四是把集采機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭的成效作為組織部門考核提拔干部指標(biāo)之一，讓集采機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員有動(dòng)力參與競(jìng)爭，從而激發(fā)工作人員的積極性。五是媒體和宣傳機(jī)構(gòu)大力推廣和宣傳集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭，讓競(jìng)爭優(yōu)勝者獲得更多被推介和宣傳的機(jī)會(huì)。

——整體集采項(xiàng)目委托外地（含跨級(jí)）集采機(jī)構(gòu)代理。

“新潢合作”模式為某些地方無法開展集中采購提供了參照模板，也為集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭提供了新形式，即整個(gè)地區(qū)的集采項(xiàng)目統(tǒng)一委托某個(gè)外地集采機(jī)構(gòu)代理。此舉既不需要本地新設(shè)集采機(jī)構(gòu)從頭開始，也不需要采購人自己找集采機(jī)構(gòu)。因此，筆者認(rèn)為，整體集采項(xiàng)目委托外地（含跨級(jí)）集采機(jī)構(gòu)代理是推行集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭改革的一個(gè)重要政策選項(xiàng)和現(xiàn)實(shí)要求。特別是那些沒有政府采購電子系統(tǒng)的地方，這一舉措為其按照《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》第七條規(guī)定（即框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購）開展電子化集中采購提供了新思路。

（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）

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