框架協(xié)議采購中的績效管理智慧

框架協(xié)議采購中的績效管理智慧

■ 姜愛華

框架協(xié)議采購作為一種新的政府采購方式，蘊(yùn)含著諸多績效管理智慧，是政府采購領(lǐng)域深化改革、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的體現(xiàn)。特別是其引入了全生命周期成本理念，為科學(xué)進(jìn)行采購成本管理奠定了基礎(chǔ)。全生命周期成本，即采購對象在全生命周期內(nèi)所發(fā)生的所有成本，通常包括初始成本、后續(xù)投入成本、處置成本等。當(dāng)前我國政府采購中存在較為普遍的重視采購初始成本忽視后續(xù)投入成本的現(xiàn)象，導(dǎo)致采購人“買得起用不起”，采購預(yù)算今年省下來了，后續(xù)年度預(yù)算不降反升。針對這種現(xiàn)象，框架協(xié)議采購方式在多個條款中注入全生命周期成本理念。

一是科學(xué)界定框架協(xié)議采購的適用情形，考慮了辦公設(shè)備或資產(chǎn)的“互補(bǔ)品”投入。《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號，以下簡稱110號令）第三條規(guī)定，框架協(xié)議采購的適用情形之一是“集中采購目錄以內(nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的”。可見，在這一情形描述中，不但考慮了集中采購目錄中的品目本身，還考慮了其后續(xù)投入，類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“互補(bǔ)品”，從而照顧了采購需求的跨周期性和整體性。當(dāng)前集中采購目錄以內(nèi)的品目，特別是采購人普遍使用的通用類項(xiàng)目，通常需要一些配套的耗材或者配件，其中標(biāo)準(zhǔn)化的耗材或者配件已經(jīng)被列入集中采購目錄之內(nèi)，如，打印機(jī)需要的復(fù)印紙和打印通用耗材，均屬于集中采購目錄內(nèi)的產(chǎn)品。但還有些品目，如，乘用車等，其配件多樣化，很難列入集中采購目錄內(nèi)，但配件采購與設(shè)備或資產(chǎn)又直接相關(guān)，因此，框架協(xié)議采購將其列入適用情形之中，一定程度上植入了全生命周期成本理念。

二是考慮貨物或服務(wù)采購的混合性，明確“最高限制單價(jià)”的組成，充分體現(xiàn)全生命周期成本概念。110號令第十三條指出了有關(guān)征集公告或征集文件的最高限制單價(jià)規(guī)定，“貨物項(xiàng)目單價(jià)按照臺（套）等計(jì)量單位確定，其中包含售后服務(wù)等相關(guān)服務(wù)費(fèi)用”。服務(wù)項(xiàng)目單價(jià)按照單位采購標(biāo)的價(jià)格或者人工單價(jià)等確定，“服務(wù)項(xiàng)目所涉及的貨物的費(fèi)用，能夠折算入服務(wù)項(xiàng)目單價(jià)的應(yīng)當(dāng)折入，需要按實(shí)結(jié)算的應(yīng)當(dāng)明確結(jié)算規(guī)則”。這樣的規(guī)定，避免供應(yīng)商報(bào)價(jià)含混不清，在采購后又提出追加服務(wù)費(fèi)用或者貨物價(jià)款等不合理要求。

在這里，對服務(wù)項(xiàng)目做最高限制單價(jià)的規(guī)定，其實(shí)也有重要的績效管理引導(dǎo)作用。目前，有些地方政府購買公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)過高，甚至超過了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承載能力。通過最高限價(jià)，可以確保公共服務(wù)“?；尽钡奶攸c(diǎn)，節(jié)省下來的資金用于他處，這也是提升財(cái)政資金使用效益的一個重要體現(xiàn)。

三是對服務(wù)類采購規(guī)定了較長的框架協(xié)議有效期，有利于服務(wù)提供的穩(wěn)定性和總成本的降低。110號令第十五條對框架協(xié)議有效期做了規(guī)定，其中“貨物項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過1年，服務(wù)項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過2年”。服務(wù)類采購?fù)ǔＰ枰欢ǖ姆€(wěn)定性，若頻繁更換，會帶來較高的轉(zhuǎn)換成本，新的服務(wù)提供商需要重新進(jìn)行必要的設(shè)備、培訓(xùn)等投入，這些可能會提高服務(wù)采購成本，同時，頻繁更換服務(wù)提供商也可能給服務(wù)對象帶來一些不適應(yīng)的情況。而110號令對服務(wù)規(guī)定了較長的框架協(xié)議有效期，實(shí)際上相當(dāng)于“拉長”服務(wù)周期。同時，為了確?？蚣軈f(xié)議的競爭性，有效期又不能太長，規(guī)定一般不超過2年。

四是在報(bào)價(jià)和評審環(huán)節(jié)中引入全生命周期成本理念，對產(chǎn)品配件或?qū)Ｓ煤牟囊徊⑦M(jìn)行報(bào)價(jià)，并作為影響評分的因素。110號令第二十四條第二款中提及“對貨物項(xiàng)目每個采購包只能用一個產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)，征集文件有要求的，應(yīng)當(dāng)同時對產(chǎn)品的選配件、耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)”。第二十六條專門規(guī)定，“對耗材使用量大的復(fù)印、打印、實(shí)驗(yàn)、醫(yī)療等儀器設(shè)備進(jìn)行框架協(xié)議采購的，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商同時對3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)。評審時應(yīng)當(dāng)考慮約定期限的專用耗材使用成本，修正儀器設(shè)備的響應(yīng)報(bào)價(jià)或者質(zhì)量評分”?？梢?，在報(bào)價(jià)和評審環(huán)節(jié)，框架協(xié)議采購更是充分踐行全生命周期成本理念，這有利于采購項(xiàng)目績效的提升，甚至為強(qiáng)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理提供了詳細(xì)的采購數(shù)據(jù)資料，也為政府采購與國有資產(chǎn)管理實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析提供了信息基礎(chǔ)。

通過科學(xué)規(guī)定采購適用情形，明細(xì)最高限制單價(jià)組成，合理設(shè)計(jì)框架協(xié)議有效期，以及在報(bào)價(jià)和評審中貫徹全生命周期成本理念，框架協(xié)議采購方式將有效提升采購項(xiàng)目績效。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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