框架協(xié)議助力政府采購(gòu)提質(zhì)增效

框架協(xié)議助力政府采購(gòu)提質(zhì)增效

■ 王叢虎

財(cái)政部近日公布了《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)110號(hào)令）。相較于現(xiàn)行政府采購(gòu)中的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)方式而言，框架協(xié)議采購(gòu)是一種專(zhuān)門(mén)針對(duì)多頻次、小額度的采購(gòu)方式，也是一種較為靈活的采購(gòu)方式。110號(hào)令將于2022年3月1日起施行，這將進(jìn)一步豐富政府采購(gòu)的方式，提高政府采購(gòu)的便捷度，助力政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)更高績(jī)效。

眾所周知，自2002年政府采購(gòu)法頒布以來(lái)，中國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)生了巨大變化。政府集中采購(gòu)作為政府改革的市場(chǎng)化工具，在不斷改變著公共部門(mén)的購(gòu)買(mǎi)理念、購(gòu)買(mǎi)行為和購(gòu)買(mǎi)方式。不可否認(rèn)，在政府采購(gòu)領(lǐng)域也存在著一些問(wèn)題。但我們更應(yīng)該看到，政府采購(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的新型制度，在我國(guó)實(shí)行也僅僅20年的時(shí)間。20年來(lái)，為了規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)績(jī)效，我們付出了巨大努力，不僅頒布了1部法律、1部行政法規(guī)、8部財(cái)政部的部門(mén)規(guī)章、22件國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件，還有200余件財(cái)政部的規(guī)范性文件、30余件其他部委的規(guī)范性文件等。不難看出，有關(guān)政府采購(gòu)的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)逐步完善，而且也已經(jīng)邁上治理現(xiàn)代化的新臺(tái)階。值此政府采購(gòu)法實(shí)施20周年之際，110號(hào)令頒布出臺(tái)。這不僅僅是巧合，更是一個(gè)標(biāo)志，即我國(guó)政府采購(gòu)方式更加多樣化、規(guī)范化，我國(guó)政府采購(gòu)工具箱的內(nèi)容更加豐富多彩。

應(yīng)該看到，政府采購(gòu)作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的有效政策工具，不僅要讓公共部門(mén)有更多可選擇的治理工具，而更為重要的是要發(fā)揮其積極而重要的作用。就公共部門(mén)向市場(chǎng)主體購(gòu)買(mǎi)而言，購(gòu)買(mǎi)不同商品的品種采用不同的配套購(gòu)買(mǎi)方式顯得尤為重要。這不僅是因?yàn)橄嗥ヅ涞牟少?gòu)方式能夠帶來(lái)政府采購(gòu)的高效便捷，還因?yàn)橐?guī)范的采購(gòu)方式更能規(guī)范公共部門(mén)的采購(gòu)行為和采購(gòu)秩序。110號(hào)令的出臺(tái)其實(shí)就是要達(dá)成這樣的目的。眾所周知，對(duì)于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物和服務(wù)，如耗材、配件等小額零星類(lèi)貨物，以及法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)鑒證咨詢等小額零星類(lèi)服務(wù)，如果采取招標(biāo)方式，顯然成本過(guò)高、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)；而競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商則同樣程序繁瑣，又耗時(shí)費(fèi)力；采取詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)方式則不僅會(huì)失去競(jìng)爭(zhēng)性，還可能帶來(lái)不公平現(xiàn)象。為此，“通過(guò)公開(kāi)征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同”的框架協(xié)議采購(gòu)方式恰恰彌補(bǔ)了其他采購(gòu)方式的不足。

雖然，政府采購(gòu)的政策工具有其獨(dú)有的公共價(jià)值，但其仍然從屬于財(cái)政政策范疇。作為財(cái)政政策工具，政府采購(gòu)不僅應(yīng)該執(zhí)行好財(cái)政預(yù)算的職能，還要擔(dān)當(dāng)起提升財(cái)政績(jī)效的責(zé)任。顯然，就執(zhí)行財(cái)政預(yù)算而言，框架協(xié)議同其他采購(gòu)方式，如公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判的職能一樣，都有執(zhí)行好財(cái)政預(yù)算的職能。不同的是，對(duì)于小額零星的貨物和服務(wù)采購(gòu)，以及對(duì)于“集中采購(gòu)目錄以外，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門(mén)、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，需要確定兩家以上供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇的”，如，養(yǎng)老、教育、科技、文化、衛(wèi)生類(lèi)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，最有效履行預(yù)算職責(zé)的方式就是框架協(xié)議采購(gòu)了。

此外，框架協(xié)議采購(gòu)方式對(duì)于提高政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效同樣具有積極作用。面對(duì)不斷變化的貨物和服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)格，如何有效應(yīng)對(duì)才能達(dá)成財(cái)政預(yù)算支出的績(jī)效目標(biāo)，需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，110號(hào)令對(duì)此也做出了回應(yīng)。對(duì)于框架協(xié)議而言，協(xié)議有效期過(guò)長(zhǎng)，就無(wú)法快速應(yīng)對(duì)價(jià)格變動(dòng)，協(xié)議有效期過(guò)短又會(huì)影響采購(gòu)績(jī)效。為此，110號(hào)令對(duì)于貨物類(lèi)和服務(wù)類(lèi)采購(gòu)進(jìn)行了區(qū)分，即“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要和采購(gòu)標(biāo)的市場(chǎng)供應(yīng)及價(jià)格變化情況，科學(xué)合理確定框架協(xié)議期限。貨物項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過(guò)1年，服務(wù)項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過(guò)2年”。同時(shí)，110號(hào)令還靈活規(guī)定了封閉式框架協(xié)議采購(gòu)和開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)兩種形式，并明確以封閉式框架協(xié)議采購(gòu)為主；而對(duì)于封閉式框架協(xié)議采購(gòu)的入圍評(píng)審規(guī)則設(shè)置了價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法。這樣既能保證政府采購(gòu)效率，也能最大程度提升政府采購(gòu)績(jī)效。

應(yīng)該注意到，110號(hào)令所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)有明確的采購(gòu)標(biāo)的和定價(jià)機(jī)制，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法”已經(jīng)超越了原協(xié)議供貨方式的規(guī)定，其所秉承的“競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、講求績(jī)效”的原則更是對(duì)原協(xié)議供貨采購(gòu)方式的創(chuàng)新。除此之外，“框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購(gòu)”則為這種創(chuàng)新型的采購(gòu)方式插上效率的翅膀。

我們完全有理由相信：框架協(xié)議采購(gòu)方式將為政府采購(gòu)提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學(xué)院）

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