為政府采購(gòu)法修訂提十四點(diǎn)建議

開門修法建言獻(xiàn)策

為政府采購(gòu)法修訂提十四點(diǎn)建議

■ 沈德能

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）日前向社會(huì)公開征求意見，筆者根據(jù)工作實(shí)際，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)提出如下十四點(diǎn)修訂建議，供相關(guān)部門參考。

第一，《征求意見稿》第三條【政府采購(gòu)的原則】政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則、誠(chéng)實(shí)信用原則和講求績(jī)效原則。建議此條款增加“節(jié)約資源”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱“民法典”）第五百零九條第三款：“當(dāng)事人在履行合同過程中，應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)?！贝送?，民法典的其他條款中也提到了關(guān)于“節(jié)約資源”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則，上述兩項(xiàng)原則也應(yīng)當(dāng)貫徹到政府采購(gòu)全過程中，這樣既與民法典呼應(yīng)，又貫徹落實(shí)了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

第二，《征求意見稿》第八條【政府采購(gòu)信息公開】政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外。建議此條款在“商業(yè)秘密”之前增加“國(guó)家安全和機(jī)密”。盡管涉及國(guó)家安全和機(jī)密的采購(gòu)不在政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，但政府采購(gòu)的某些活動(dòng)中，如某些合同條款內(nèi)容或者業(yè)績(jī)可能涉及相關(guān)內(nèi)容，有必要予以明確。

第三，《征求意見稿》第十五條【政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門】各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。建議此條款增加“地方各級(jí)人民政府可以根據(jù)需要整合相關(guān)監(jiān)督管理部門，集中行使政府采購(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)容。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》規(guī)定，“堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)；推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置；賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)、除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等”的精神，政府采購(gòu)會(huì)涉及到其他部門監(jiān)管且與建設(shè)工程招標(biāo)、公共資源交易平臺(tái)的監(jiān)管有重復(fù)，因此應(yīng)當(dāng)允許省級(jí)及以下政府充分發(fā)揮自主權(quán)，集中政府采購(gòu)等相關(guān)交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

第四，《征求意見稿》第十九條【供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件】參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)采購(gòu)項(xiàng)目的能力。法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)供應(yīng)商資格條件有規(guī)定的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)條件。采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以地域、所有制等不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。建議刪除“采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以地域、所有制等不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的內(nèi)容。因?yàn)榇藯l款已提到“參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)采購(gòu)項(xiàng)目的能力”。既然供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)采購(gòu)項(xiàng)目的能力，此能力就應(yīng)包含采購(gòu)項(xiàng)目需要供應(yīng)商具有的特殊能力，采購(gòu)人不應(yīng)當(dāng)再有其他特殊要求，否則就是限制供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)。

第五，《征求意見稿》第四十三條【采購(gòu)方式種類】……采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)項(xiàng)目需求特點(diǎn)、績(jī)效目標(biāo)和市場(chǎng)供需等情況，依照本法規(guī)定的適用情形，確定采購(gòu)方式。建議此條款“等情況”前增加“政府采購(gòu)政策”內(nèi)容。政府采購(gòu)政策也應(yīng)成為確定采購(gòu)方式的重要考量因素之一，比如首購(gòu)訂購(gòu)的政府采購(gòu)政策就可以成為單一來源采購(gòu)方式的決定性因素。

第六，《征求意見稿》第八十一條【單一來源的適用情形】符合下列情形之一的，可以采用單一來源方式采購(gòu)：（一）公開競(jìng)爭(zhēng)后沒有供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)或者沒有合格標(biāo)，以及競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有一家的……建議（一）條款后增加“且招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書沒有不合理?xiàng)l款，采購(gòu)程序符合規(guī)定”等內(nèi)容。（一）的情形下采用單一來源采購(gòu)應(yīng)當(dāng)僅限于經(jīng)過合法合規(guī)公開競(jìng)爭(zhēng)后的情形，應(yīng)與第四十五條【競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量】“公開競(jìng)爭(zhēng)后參與競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家，但招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書沒有不合理?xiàng)l款，且采購(gòu)程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)”的規(guī)定相呼應(yīng)。那些因?yàn)檫`法違規(guī)采購(gòu)導(dǎo)致公開競(jìng)爭(zhēng)后沒有供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)或者沒有合格標(biāo)，以及競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有一家的情形，應(yīng)當(dāng)責(zé)令糾正違法違規(guī)行為后重新采購(gòu)，而不是可以采用單一來源采購(gòu)方式。

第七，《征求意見稿》第八十三條【框架協(xié)議的適用情形】符合下列情形之一的，可以采用框架協(xié)議方式采購(gòu)：……（二）未納入集中采購(gòu)目錄的品目，同一品目或同一采購(gòu)項(xiàng)目年度采購(gòu)預(yù)算超過政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人自身需要多頻次采購(gòu)且采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)時(shí)間等不確定，單筆采購(gòu)金額低于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，由多家供應(yīng)商承接有利于項(xiàng)目實(shí)施和提高項(xiàng)目績(jī)效的……建議刪除“采購(gòu)時(shí)間等”。采購(gòu)時(shí)間等不確定的采購(gòu)，不需要采用框架協(xié)議，而是需要在分批次的合同履約中對(duì)履行時(shí)間的約定（即合同履行中的分期交付標(biāo)的物），實(shí)踐中可以約定采購(gòu)人根據(jù)需要提前多少天通知供應(yīng)商，告知具體采購(gòu)數(shù)量。

第八，《征求意見稿》第八十六條【入圍評(píng)審方法】入圍評(píng)審方法分為價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法。價(jià)格評(píng)審法和質(zhì)量評(píng)審法并不適合所有類型的政府采購(gòu)項(xiàng)目，考慮到采購(gòu)情形的復(fù)雜性，建議此條款句末加上“等”字，預(yù)留實(shí)施條例和相關(guān)規(guī)章根據(jù)變化的采購(gòu)實(shí)際而進(jìn)行立法的空間。

第九，《征求意見稿》第九十八條【合同備案】……在電子交易系統(tǒng)簽訂的電子合同，采購(gòu)人可以通過電子交易系統(tǒng)備案，電子合同與書面合同具有同等法律效力。建議將“書面合同”改為“紙質(zhì)合同”。根據(jù)民法典第四百六十九條第二款“以電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件等方式能夠有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容，并可以隨時(shí)調(diào)取查用的數(shù)據(jù)電文，視為書面形式”。電子合同就是書面合同的形式之一。

第十，《征求意見稿》第一百零九條【供應(yīng)商質(zhì)疑】供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。建議將“中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果”改為“采購(gòu)結(jié)果”，并在后面增加“采購(gòu)合同簽訂和履行”。政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)結(jié)果并不是僅為中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果，還包含采購(gòu)終止、重新采購(gòu)的結(jié)果；而且采購(gòu)活動(dòng)也不僅截止到確定采購(gòu)結(jié)果，還應(yīng)包含采購(gòu)合同簽訂和履行。違法違規(guī)終止采購(gòu)、簽訂和履行采購(gòu)合同都可能對(duì)供應(yīng)商的權(quán)益造成損害。因此，應(yīng)當(dāng)賦予供應(yīng)商對(duì)這些采購(gòu)活動(dòng)依法提出質(zhì)疑的權(quán)利，以維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)利，同時(shí)監(jiān)督采購(gòu)人依法采購(gòu)、依法簽訂和履行合同。

第十一，《征求意見稿》第一百一十一條【質(zhì)疑投訴】質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可就質(zhì)疑事項(xiàng)在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。建議此條款把“質(zhì)疑供應(yīng)商”修改為“供應(yīng)商”，擴(kuò)大權(quán)利救濟(jì)范圍。目前的質(zhì)疑投訴制度規(guī)定，已經(jīng)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商才能提起投訴，其他供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意的，則不能提起投訴。由此會(huì)出現(xiàn)其他供應(yīng)商通過舉報(bào)、信訪等途徑維權(quán)等造成資源浪費(fèi)。另外，建議改變現(xiàn)有的質(zhì)疑是提起投訴前置條件的規(guī)定。

第十二，《征求意見稿》第一百一十六條【監(jiān)督檢查內(nèi)容】政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查……建議增加“政府采購(gòu)合同簽訂”和“履行情況”的內(nèi)容。政府采購(gòu)的目標(biāo)是以合同的簽訂和履行來實(shí)現(xiàn)，政府采購(gòu)的績(jī)效要通過合同履行來檢驗(yàn)和保證。采購(gòu)合同是政府采購(gòu)最關(guān)鍵和重要的部分，是監(jiān)督檢查不可缺少的重要部分。

第十三，《征求意見稿》第一百二十八條【采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)責(zé)任】采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，并可對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處以十萬元以上二十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，將采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其項(xiàng)目工作人員列入政府采購(gòu)嚴(yán)重失信名單，一年內(nèi)不得代理政府采購(gòu)活動(dòng)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息的……（三）未依照本法規(guī)定設(shè)置綜合評(píng)分法的評(píng)審因素的；（四）對(duì)供應(yīng)商的質(zhì)疑逾期未作處理的；（五）未按照規(guī)定組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收的……建議將“未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息的”調(diào)整到第一百二十七條【采購(gòu)人責(zé)任】中。同時(shí)刪除（三）（四）（五）項(xiàng)，因?yàn)檫@些都是采購(gòu)人的主體責(zé)任，代理機(jī)構(gòu)僅是在采購(gòu)人委托授權(quán)下進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，責(zé)任應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人承擔(dān)。此外還應(yīng)增加一款內(nèi)容，即“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)知悉或者應(yīng)當(dāng)知悉采購(gòu)人有第一百二十七條的違法情形仍然實(shí)施代理行為的，依照前款規(guī)定處理?！?/strong>

第十四，《征求意見稿》【處理情形】違反前四條規(guī)定影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果或者可能影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果的，按下列情況分別處理：（一）未確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商的，終止采購(gòu)活動(dòng)；（二）中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購(gòu)合同尚未履行的，依法認(rèn)定中標(biāo)、成交或者入圍結(jié)果無效、撤銷合同或者認(rèn)定合同無效，從合格的中標(biāo)、成交、入圍候選人中另行確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商；（三）采購(gòu)合同已經(jīng)履行的，給采購(gòu)人、供應(yīng)商造成損失的，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。此條款的規(guī)定在實(shí)踐中存在四點(diǎn)問題：一是采購(gòu)結(jié)果不限于中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果，本條款僅處理影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果或者可能影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果的情形是不夠的，不是中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果的采購(gòu)結(jié)果也須處理，如故意違法終止采購(gòu)的行為該如何處理也應(yīng)明確，是責(zé)令恢復(fù)采購(gòu)程序還是繼續(xù)采購(gòu)？二是未確定采購(gòu)結(jié)果之前，不應(yīng)當(dāng)一律終止采購(gòu)后重新采購(gòu)?？紤]采購(gòu)成本和采購(gòu)效率，可以在糾正違法行為后繼續(xù)采購(gòu)活動(dòng)，或者糾正某一個(gè)違法程序后，恢復(fù)到違法前的程序繼續(xù)采購(gòu)活動(dòng)。三是無法從合格的中標(biāo)、成交、入圍候選人中另行確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商的情況也應(yīng)予以規(guī)定，如終止采購(gòu)后重新采購(gòu)還是糾正違法行為后，恢復(fù)到違法前的程序繼續(xù)采購(gòu)活動(dòng)？四是采購(gòu)合同開始履行但未履行完畢的，如何處理沒有規(guī)定，是撤銷合同還是認(rèn)定合同無效？《征求意見稿》第五十一條【終止采購(gòu)】在政府采購(gòu)中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)：（二）出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為，糾正違法、違規(guī)行為后仍然影響采購(gòu)公正的……此條明確糾正違法、違規(guī)行為后如果不影響采購(gòu)公正的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)。相應(yīng)地在第一百三十一條【處理情形】中應(yīng)當(dāng)明確允許違法行為主體糾正違法、違規(guī)行為，并根據(jù)糾正違法、違規(guī)行為后對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的影響來作出合理處理，而不是只要出現(xiàn)違法、違規(guī)行為影響采購(gòu)結(jié)果的都一律終止采購(gòu)、一律另行確定采購(gòu)結(jié)果。本著盡可能鼓勵(lì)交易的原則，糾正違法、違規(guī)行為后不必要終止采購(gòu)或者客觀上不宜終止采購(gòu)（合同履行）的，則繼續(xù)采購(gòu)活動(dòng)。建議此條款分別改為：（一）在采購(gòu)結(jié)果未確定前，糾正違法、違規(guī)行為不影響采購(gòu)公平公正的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)。（二）在采購(gòu)結(jié)果確定后，采購(gòu)合同履行完畢前糾正違法、違規(guī)行為后仍然影響采購(gòu)結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)另行確定采購(gòu)結(jié)果；無法另行確定采購(gòu)結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)；采購(gòu)合同履行中客觀上不宜重新開展采購(gòu)活動(dòng)的，可以采取補(bǔ)救措施后繼續(xù)履行合同。（三）采購(gòu)合同履行完畢的，給采購(gòu)人、供應(yīng)商造成損失的，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。

（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）

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