期待政府采購績效與公正齊頭并進(jìn)

開門修法建言獻(xiàn)策

期待政府采購績效與公正齊頭并進(jìn)

——對《征求意見稿》“政府采購方式與程序”章節(jié)的分析

■ 蔡錕

政府采購領(lǐng)域近期的頭一件大事無疑是對外公示并征求意見的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），它引起了業(yè)內(nèi)熱切的關(guān)注及討論。“政府采購績效”是此次修法所突出的重點(diǎn)內(nèi)容。在《征求意見稿》的說明中，撰寫者亦明確，“采購績效有待提高”是當(dāng)前政府采購實(shí)踐中暴露出的明顯不足。

對比現(xiàn)行政府采購法可以發(fā)現(xiàn)，《征求意見稿》在“政府采購方式與程序”這一章節(jié)，基于提升政府采購績效的目標(biāo)要求,在六個(gè)方面作了調(diào)整。

第一，政府采購的方式進(jìn)行了修改。現(xiàn)行政府采購法第二十六條規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購及詢價(jià)五種政府采購方式，并以國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式作為兜底和補(bǔ)充?！墩髑笠庖姼濉返谒氖龡l雖然同樣采用五種政府采購方式加兜底的形式，但五種方式變?yōu)檎袠?biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購和框架協(xié)議采購，去除了邀請招標(biāo)方式，增加了框架協(xié)議采購方式。

第二，設(shè)置了公開競爭和有限競爭兩種競爭方式。《征求意見稿》第四十四條規(guī)定，采用招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)和框架協(xié)議等競爭性采購方式的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開競爭，并允許招標(biāo)、競爭性談判和詢價(jià)等采購方式在規(guī)定情形下開展有限競爭。如供應(yīng)商范圍有限、科技轉(zhuǎn)化需要扶持、審查響應(yīng)文件耗時(shí)較長或費(fèi)用較大的特殊情況下，可以進(jìn)行有限數(shù)量供應(yīng)商參與的競爭，并在該有限數(shù)量供應(yīng)商中確定中標(biāo)、成交、入圍主體。

第三，改變了政府采購方式的選擇規(guī)則。現(xiàn)行政府采購法第二十六條第二款明確，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。政府采購法實(shí)施條例（以下簡稱“條例”）第二十三條及《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第四條進(jìn)一步明確，采用邀請招標(biāo)方式的，需要經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)以外方式的，不僅需要前述財(cái)政部門的批準(zhǔn)，還需要經(jīng)主管預(yù)算單位同意。但《征求意見稿》第四十三條第二款卻一改現(xiàn)行規(guī)定，允許采購人根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊性，在法定適用情形下，自由確定采購方式。并且除部分單一來源采購方式適用的情形外，采購人選擇采購方式無需進(jìn)行事前審批。還權(quán)于采購人，契合放管服改革要求。

第四，改變了評審專家的確定方式。條例第三十九條規(guī)定了評審專家隨機(jī)抽取的原則，即除國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從政府采購評審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評審專家。但《征求意見稿》第四十九條卻一改這一原則，規(guī)定對采購需求明確、評審因素能夠通過客觀指標(biāo)量化的采購項(xiàng)目，由采購人自行確定評審專家，除此以外的情形，方需通過其他標(biāo)準(zhǔn)和程序選定評審專家。同時(shí)，在詢價(jià)采購方式中，《征求意見稿》第七十九條第二款更規(guī)定，詢價(jià)小組成員及人數(shù)由采購人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和需要自行確定。

第五，擴(kuò)大了競爭性談判、詢價(jià)和單一來源采購方式的適用范圍和情形。現(xiàn)行政府采購法第三十條至第三十二條分別規(guī)定了競爭性談判、單一來源及詢價(jià)采購方式的適用情形?！墩髑笠庖姼濉返诹鍡l第（二）項(xiàng)至第（四）項(xiàng)，增加了三種競爭性談判采購方式的適用情形?！墩髑笠庖姼濉返谄呤鍡l將詢價(jià)采購方式適用條件從同時(shí)具備改為了具備其一即可，并且增加了“簡單的服務(wù)和工程”這一適用情形。征求意見稿第八十一條第一款將現(xiàn)行三種可采用單一來源采購的情形大幅擴(kuò)大為十種。

第六，改變了合格供應(yīng)商數(shù)量不足時(shí)的處理方式。根據(jù)現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)的規(guī)定，在各項(xiàng)采購方式中，具有三家以上合格供應(yīng)商，是采購項(xiàng)目能夠正常推進(jìn)的必要條件。唯一例外是公開招標(biāo)合格供應(yīng)商僅兩家時(shí)經(jīng)本級財(cái)政部門批準(zhǔn)可轉(zhuǎn)變采購方式為競爭性談判。但在《征求意見稿》第四十五條，明確采用招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)等競爭性采購方式時(shí)，若采購文件沒有不合理?xiàng)l款且采購程序符合規(guī)定要求的，即便合格供應(yīng)商僅有兩家，也可以繼續(xù)開展采購活動?！墩髑笠庖姼濉返诎耸粭l第一款第（一）項(xiàng)更明確，公開競標(biāo)后合格供應(yīng)商小于等于一家時(shí)，可以采用單一來源采購方式進(jìn)行采購且無需進(jìn)行額外審批。

從前述變化不難看出，《征求意見稿》在政府采購方式與程序這一章節(jié)中，通過取消采購方式選擇的前置審批、設(shè)立評審專家自主確定的規(guī)范指引，擴(kuò)張招標(biāo)以外采購方式的適用情形、增加合格供應(yīng)商數(shù)量不足時(shí)的解決方案等方式，凸顯了對政府采購績效的目標(biāo)追求。而這也與《征求意見稿》立法說明中所提出的當(dāng)前政府采購實(shí)踐中采購績效有待提高的要求緊密結(jié)合在了一起。但這并不意味著《征求意見稿》趨于完美，筆者認(rèn)為，關(guān)于政府采購績效與公正進(jìn)一步的齊頭并進(jìn)，仍有完善空間。

首先，《征求意見稿》對不同采購方式的適用情形，在規(guī)范層面仍存在過于原則、缺乏標(biāo)準(zhǔn)的問題。如，區(qū)分適用招標(biāo)和競爭性談判這兩種采購方式的標(biāo)準(zhǔn)包括“能否預(yù)先確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求”“能否事先計(jì)算出價(jià)格總額”“采購時(shí)間能否滿足采購人緊急需要”等，但并未對這些標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化。又如，詢價(jià)的適用情形包括“簡單的服務(wù)和工程”，那“簡單”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？還如，“需要委托特定領(lǐng)域具有領(lǐng)先地位的機(jī)構(gòu)或者自然人提供服務(wù)的”，可以采用單一來源的采購形式，那具備什么條件才符合“特定領(lǐng)域具有領(lǐng)先地位”的要求？

可以預(yù)見的是，如果《征求意見稿》正式頒布后，后續(xù)關(guān)于不同采購方式的管理辦法中，若招標(biāo)采購方式相比于非招標(biāo)采購方式在規(guī)范和程序要求上仍然更為嚴(yán)格，則在可以自由選取采購方式且采購方式區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不清晰的情況下，采購人必然會對采購項(xiàng)目的情形做趨向于非招標(biāo)采購方式的解讀，以便能選擇更為簡單便捷迅速的非招標(biāo)采購方式。這就明顯背離了《征求意見稿》設(shè)置不同采購方式并可由采購人自由選擇的初衷。

其次，《征求意見稿》改變了評審專家確定的方式，減輕了評審專家的法律責(zé)任，降低了評審專家違法的成本，對采購公正存在一定影響。《征求意見稿》第四十九條規(guī)定，對“采購需求明確、評審因素能夠通過客觀指標(biāo)量化的采購項(xiàng)目”，可以由采購人自行確定評審專家，一改條例第三十九條中“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從政府采購評審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評審專家”的規(guī)定要求。同時(shí)，《征求意見稿》第一百三十條規(guī)定的評審專家違法行為的罰則，相比現(xiàn)行規(guī)定，明顯處罰幅度更輕。如評審專家收受采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益的，依據(jù)條例第七十五條第三款，在不構(gòu)成犯罪的情況下，應(yīng)處2萬元以上5萬元以下的罰款并禁止其參加政府采購評審活動，但依據(jù)《征求意見稿》，該違法行為僅應(yīng)給予警告，只有在情節(jié)嚴(yán)重時(shí)才處3萬元以上10萬元以下罰款，并禁止其參加政府采購評審活動?？梢?，《征求意見稿》針對評審專家的違法行為，雖然在情節(jié)嚴(yán)重時(shí)的罰款金額上下限均有提高，但是對不屬于嚴(yán)重情節(jié)的處罰幅度卻明顯降低，同時(shí)又未對何種情況屬于“情節(jié)嚴(yán)重”作出細(xì)化規(guī)定。因此，采購人可以自行選擇評審專家。加上評審專家違法成本較低，雖然對采購績效的提升有所幫助，但可能給采購公正帶來一定的影響。

最后，《征求意見稿》允許部分情況下采購人自行評審，卻又未對采購人自行評審時(shí)的程序作出規(guī)定，且未制定采購人自行評審存在違法行為時(shí)的罰則，欠缺對采購人自行評審的制度約束。現(xiàn)行政府采購法中不允許采購人對采購項(xiàng)目自行評審。但《征求意見稿》卻改變了這一做法?！墩髑笠庖姼濉返诹龡l規(guī)定，招標(biāo)采購采用最低評標(biāo)價(jià)法的，采購人可以自行評標(biāo)，也可以依法組建評標(biāo)委員會評標(biāo)。第七十九條第二款規(guī)定，詢價(jià)采購時(shí)，采購人應(yīng)當(dāng)自行評審并確定滿足詢價(jià)通知書全部實(shí)質(zhì)性要求且報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為成交供應(yīng)商。第八十七條規(guī)定，框架協(xié)議采購采用價(jià)格優(yōu)先法的，采購人或者集中采購價(jià)格可以自行評審，也可以依法組建評審小組評審。如此規(guī)定可以明顯看出對采購績效的追求，因?yàn)椴少徣俗孕性u審必然大幅度節(jié)約評審的時(shí)間和成本。還有還權(quán)于采購人，符合放管服的改革要求。但顯而易見的是，即便采用最低價(jià)確定中標(biāo)供應(yīng)商，也需要對供應(yīng)商是否符合資質(zhì)條件以及滿足采購文件全部實(shí)質(zhì)性要求作出判斷，對此筆者認(rèn)為，評審專家評審相比采購人自行評審而言更具專業(yè)性、公正性和中立性。并且《征求意見稿》第一百二十七條關(guān)于采購人責(zé)任的規(guī)定中，并未包括采購人自行評審存在違法行為的情形，且即便適用該條第二十項(xiàng)的兜底條款，該條的處理原則也是先責(zé)令限期改正，只有情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，方才給予警告和行政處分，甚至明顯低于第一百三十條評審專家違法評審時(shí)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。因此，《征求意見稿》對采購人自行評審欠缺制度約束的情況，易引發(fā)采購人盡量選擇自行評審的現(xiàn)象發(fā)生，且對政府采購的公平公正有不利影響。（作者系北京達(dá)曉律師事務(wù)所高級合伙人、律師）

【編后】

隨著《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》公開向社會征求意見，業(yè)內(nèi)對此熱議不斷。為配合財(cái)政部開展修法意見征求活動，中國政府采購報(bào)特開設(shè)意見征求郵箱：cgb_yjzj@126.com，近期也有了“爆棚式”的收獲。本期理論版節(jié)選刊發(fā)部分有關(guān)意見和建議，供有關(guān)部門和讀者參考。

這里特別想強(qiáng)調(diào)的是，中國政府采購報(bào)近期特邀本次政府采購法修訂草案起草人員之一的徐舟，對修訂草案征求意見稿中大家反映比較集中的18個(gè)問題進(jìn)行了權(quán)威解釋。如，關(guān)于政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法關(guān)系問題、關(guān)于修訂草案與WTO《政府采購協(xié)定》未完全接軌問題、關(guān)于修訂草案為什么沒有保留競爭性磋商方式問題、關(guān)于修訂草案為什么沒有出現(xiàn)邀請招標(biāo)方式問題、關(guān)于為什么沒有一并明確非招標(biāo)方式的“等標(biāo)期”問題、關(guān)于政府采購合同的性質(zhì)問題、關(guān)于修訂草案絕大多數(shù)只提采購人而不提采購代理機(jī)構(gòu)問題等，讀者可分別參見2020年12月18日中國政府采購報(bào)微信公眾號和12月22日中國政府采購報(bào)一版，2020年12月22日中國政府采購報(bào)微信公眾號和12月29日中國政府采購報(bào)一版，2020年12月25日中國政府采購報(bào)微信公眾號和2021年1月1日中國政府采購報(bào)一版，2020年12月29日中國政府采購報(bào)微信公眾號和2021年1月8日中國政府采購報(bào)一版。

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