政采救濟(jì)引入專門行政裁判制度的可行性與必要性探討

【聚焦·政采行政裁決改革】

政采救濟(jì)引入專門行政裁判制度的可行性與必要性探討

提升效率：若引入專門行政裁決制度，政府采購的救濟(jì)環(huán)節(jié)由過去的五個必需環(huán)節(jié)變?yōu)?/span>“專門行政裁決、行政訴訟”兩個環(huán)節(jié)，救濟(jì)環(huán)節(jié)的縮減必然提升政府采購救濟(jì)效率。

增強(qiáng)公正：專門行政裁決制度使真正侵害供應(yīng)商權(quán)益的當(dāng)事人為糾紛被告，恢復(fù)了救濟(jì)制度的本質(zhì)；政府采購監(jiān)督部門擺脫可能的被告地位后，將有更多的精力放在提高監(jiān)管水平上，兩者都有助于提升政府采購的公正性。

完善機(jī)制：專門行政裁判制度，從本質(zhì)上是準(zhǔn)司法制度，它突出的是規(guī)則自身的內(nèi)在邏輯，并非服膺于行政權(quán)要求，權(quán)力導(dǎo)向理念將被規(guī)則自身邏輯所代替。

■ 肖北庚

我國現(xiàn)行政府采購救濟(jì)制度中交織救濟(jì)與監(jiān)督，致使制度自身存在矛盾和沖突；在政府采購實踐中則顯現(xiàn)出救濟(jì)效率有待提高、公正性有待加強(qiáng)、供應(yīng)商權(quán)益保障存在局限等，這些已成為我國政府采購領(lǐng)域理論界與實務(wù)部門的基本共識。筆者認(rèn)為，我國政府采購救濟(jì)中可嘗試引入專門行政裁決制度克服現(xiàn)行制度及實踐的不足。該制度在國外已經(jīng)歷了成熟實踐，近年來也備受我國學(xué)術(shù)界關(guān)注。

引入專門行政裁判制度可提升政采救濟(jì)效率

專門行政裁判制度，是指在行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置專門行政裁判機(jī)構(gòu)，受理和裁決特定爭議案件的制度。將專門行政裁判制度引入政府采購救濟(jì)中，使其作為解決供應(yīng)商與采購人糾紛的創(chuàng)新舉措，在專門行政裁判的啟動時間點上，該制度要求供應(yīng)商與采購人發(fā)生糾紛后直接向?qū)ｉT裁判機(jī)構(gòu)提出請求。然而，直接請求的提出或?qū)⒅苯痈淖儸F(xiàn)行政采救濟(jì)機(jī)制或改變現(xiàn)行政采救濟(jì)機(jī)制中的救濟(jì)程序。

“質(zhì)疑”在現(xiàn)行政府采購救濟(jì)體制中是投訴程序的前置程序，它要求供應(yīng)商對采購活動有疑問時應(yīng)先向采購人質(zhì)疑?！百|(zhì)疑”環(huán)節(jié)，旨在為供應(yīng)商和采購人提供形成共識，進(jìn)而解決疑問達(dá)成和解的機(jī)會?？梢哉f，現(xiàn)行政府采購救濟(jì)制度如此設(shè)計是有價值的。但是，政府采購救濟(jì)中前置程序的規(guī)定一定程度上導(dǎo)致救濟(jì)程序冗長。如果引入專門行政裁決制度，那么就要求供應(yīng)商與采購人發(fā)生糾紛后直接進(jìn)入裁判程序，質(zhì)疑不再是投訴的前置環(huán)節(jié)。減少了質(zhì)疑環(huán)節(jié)，縮短了救濟(jì)時間，有助于供應(yīng)商提升救濟(jì)的效率。但值得注意的是，質(zhì)疑不成為前置程序不等于不需要質(zhì)疑程序。質(zhì)疑可作為供應(yīng)商的自愿選擇，保留其是否與采購人進(jìn)行“磋商”的程序是有其價值的。

“投訴”在現(xiàn)行政府采購救濟(jì)體制中是采購人提出行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序，即，要求采購人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟必須經(jīng)過投訴程序。投訴本質(zhì)上只能對采購人的采購行為是否合法進(jìn)行處理，在救濟(jì)措施上也只有確認(rèn)違法、中止采購程序等。當(dāng)供應(yīng)商對投訴不滿時，其復(fù)議或者訴訟請求局限于投訴處理決定不服或逾期未做處理，并不能就供應(yīng)商與采購人糾紛本身提出訴訟。現(xiàn)行政府采購救濟(jì)機(jī)制中救濟(jì)的不是采購人的直接權(quán)益。引入專門行政裁判制度可直接救濟(jì)供應(yīng)商的政府采購權(quán)益，這將使得投訴環(huán)節(jié)成為不必要。專門行政裁判制度引入后，質(zhì)疑和投訴程序的刪除使得救濟(jì)環(huán)節(jié)由過去的五個必需環(huán)節(jié)變?yōu)椤皩ｉT行政裁決、行政訴訟”兩個環(huán)節(jié)，救濟(jì)環(huán)節(jié)的縮減必然提升救濟(jì)效率。

專門行政裁判替代質(zhì)疑與投訴后，我國政府采購救濟(jì)機(jī)制將與政府采購國際法制趨于一致。眾所周知，我國政府采購法制在很大程度上吸納了聯(lián)合國貿(mào)易法委員會制定的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》和世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》（以下簡稱“GPA”）的相關(guān)規(guī)定。就救濟(jì)制度而言，我國政府采購救濟(jì)制度借鑒了《示范法》的“投訴”規(guī)定和GPA（1994）的“質(zhì)疑”規(guī)定。但，現(xiàn)行政府采購救濟(jì)制度只是形式上與上述兩國際規(guī)則一致，簡單地將“質(zhì)疑”規(guī)定為供應(yīng)商向采購人提出救濟(jì)訴求；將“投訴”規(guī)定為供應(yīng)商不服質(zhì)疑后向政府采購監(jiān)督部門提出救濟(jì)訴求，在救濟(jì)制度上片面糅雜“質(zhì)疑”與“投訴”。實際上，上述兩國際規(guī)則的核心內(nèi)容都是：要求一個獨立于政府采購行政管理部門的主體處理供應(yīng)商的救濟(jì)訴求，而現(xiàn)行制度受理質(zhì)疑的主體是采購人，受理投訴的主體是政府采購監(jiān)管部門，均不是與政府采購行政管理部門沒有利害關(guān)系的獨立主體，背離了上述兩國際規(guī)則救濟(jì)規(guī)定的本質(zhì)。專門行政裁判的主體正是與政府采購行政管理部門沒有利害關(guān)系的獨立主體，與政府采購國際規(guī)則本質(zhì)一致。

引入專門行政裁判制度可增強(qiáng)政采救濟(jì)公正性

專門行政裁判的主體是與政府采購行政管理機(jī)關(guān)沒有利害關(guān)系的行政部門，使政府采購事項管理主體與政府采購糾紛裁決主體有機(jī)分離，有助于公正處理政府采購糾紛，增強(qiáng)救濟(jì)的公正性。

專門行政裁判的主體在政府采購國際法制中主要有三種模式：法院直接任命專門行政裁判機(jī)構(gòu)總裁的司法模式（如，英國多數(shù)行政裁判所的總裁由大法官直接任命），國會任命專門行政裁判機(jī)構(gòu)主任的會計總署模式（美國采用該模式），中央政府部門任命專門行政裁判機(jī)構(gòu)主任的獨立行政委員會模式（日本等大多數(shù)GPA成員國都采用這一模式）。無論哪一種模式，專門行政裁判機(jī)構(gòu)都與政府采購行政管理機(jī)構(gòu)不是同一主體，只是獨立行政委員會模式。宏觀上看裁判主體是行政機(jī)關(guān)，但與履行政府采購管理事項的主體是不同的行政主體。與履行政府采購管理事項不同的主體裁決政府采購糾紛，裁決主體自身與政府采購沒有利益或身份關(guān)聯(lián)，獨立地位突出，裁決的公正性自然增強(qiáng)。

如果我國政府采購領(lǐng)域引入專門行政裁判制度，政府采購供應(yīng)商可直接向行政裁判機(jī)構(gòu)請求裁判其與采購人發(fā)生的爭議。無須向政府采購監(jiān)管部門投訴，也無須對投訴不服后將政府采購監(jiān)管部門告上法庭，糾紛雙方當(dāng)事人都將是糾紛中的利害關(guān)系人。這有助于將不是政府采購糾紛利害關(guān)系人的政府采購監(jiān)督部門從訴訟被告中擺脫出來，一方面使真正侵害供應(yīng)商權(quán)益的當(dāng)事人成為糾紛被告，恢復(fù)了救濟(jì)制度的本質(zhì)；另一方面，監(jiān)督部門擺脫可能的被告地位后，有更多的精力提高監(jiān)管效能和監(jiān)管水平，減少采購當(dāng)事人違法概率，兩者都有助于提升政府采購的公正性。

引入專門行政裁判制度可完善政采監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)行救濟(jì)制度之所以設(shè)計“詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟”五個環(huán)節(jié)，其本質(zhì)上是權(quán)力導(dǎo)向理念的邏輯結(jié)果，并非立法者有意偏離救濟(jì)制度的內(nèi)在規(guī)律。

現(xiàn)行救濟(jì)的前三個環(huán)節(jié)中，救濟(jì)主體都與行政權(quán)有關(guān)聯(lián)，詢問和質(zhì)疑的受理主體是采購人或采購代理機(jī)構(gòu)，前者主要是使用財政性資金的行政機(jī)關(guān)，后者只是接受行政機(jī)關(guān)委托的組織，兩者在政府采購中行使的是具有行政權(quán)性質(zhì)的權(quán)力；投訴受理主體是政府財政部門，屬于對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督的行政主體。救濟(jì)機(jī)制不直接將糾紛導(dǎo)向獨立的裁判主體，而是將處理權(quán)賦予三類不同性質(zhì)的行使行政權(quán)的主體，使救濟(jì)機(jī)制“不再是解決糾紛的工具，而成為了一種行政活動或是一種貫徹國家政策的機(jī)會”，本質(zhì)上是遵循權(quán)力導(dǎo)向理念設(shè)計政府采購救濟(jì)機(jī)制。權(quán)力導(dǎo)向的救濟(jì)機(jī)制有助于鞏固政府采購中部門權(quán)力，使部門權(quán)力的作用和價值得到無形的強(qiáng)化。正是對政府采購中政府部門權(quán)力的強(qiáng)化，激起了它們通過法律強(qiáng)化自己在救濟(jì)機(jī)制中權(quán)力的積極性。政府采購法出臺后，在招標(biāo)投標(biāo)法中獲得監(jiān)管權(quán)的原國家發(fā)展與改革委員會針對該法沒有投訴處理的規(guī)定，聯(lián)合對工程公開招標(biāo)投標(biāo)有一定管理權(quán)的國務(wù)院相關(guān)部門于2004年6月共同頒布了《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》，明確本部門在工程公開招標(biāo)采購中的以“救濟(jì)”名義承載的監(jiān)督權(quán)。與此同時，財政部于2004年8月專門頒布了《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》。而后，隨著政府采購制度的發(fā)展，以原國家發(fā)展與改革委員會為主體的國務(wù)院相關(guān)部委和財政部分別完善了上述兩個辦法，進(jìn)一步鞏固了救濟(jì)與監(jiān)督交織的救濟(jì)制度?？梢姡葷?jì)與監(jiān)督交織的現(xiàn)行政府采購救濟(jì)體制是權(quán)力導(dǎo)向下行政機(jī)關(guān)立法爭權(quán)的邏輯結(jié)果。

專門行政裁判制度很大程度上是遵循救濟(jì)制度內(nèi)在本質(zhì)的制度設(shè)計，它從根本上改變了政府采購救濟(jì)制度設(shè)計的權(quán)力導(dǎo)向理念，徹底解決了救濟(jì)與監(jiān)督交織問題，回歸制度設(shè)計本質(zhì)。

首先，專門行政裁判制度本質(zhì)上是準(zhǔn)司法制度，恪守的是一系列司法程序規(guī)則，其規(guī)范內(nèi)容連貫一致、主體規(guī)范體系之間的適用性和功能協(xié)調(diào)，突出的是規(guī)則自身的內(nèi)在邏輯，并非服膺于行政權(quán)要求，權(quán)力導(dǎo)向理念將被規(guī)則自身邏輯所代替。

其次，專門行政裁判制度要求政府采購當(dāng)事人發(fā)生糾紛后直接向?qū)ｉT行政裁判機(jī)構(gòu)請求救濟(jì)，體現(xiàn)的救濟(jì)是指對已發(fā)生或業(yè)已導(dǎo)致傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為進(jìn)行的糾正、矯正或改正之內(nèi)在本質(zhì)。這客觀上要求采購人與供應(yīng)商發(fā)生糾紛后，不是向監(jiān)督部門請求“救濟(jì)”名義的監(jiān)督，而是直接進(jìn)入救濟(jì)程序，這樣，救濟(jì)制度中的監(jiān)督空間就被排除了，政府采購救濟(jì)機(jī)制中的救濟(jì)與監(jiān)督自然也就分離了。

最后，專門行政裁判制度的構(gòu)建前提是采購人或其代理人違法侵害供應(yīng)商的合法權(quán)益，而這正是行政救濟(jì)制度設(shè)計的假設(shè)前提。行政救濟(jì)制度的一個基本假設(shè)前提是，行政機(jī)關(guān)的違法行為侵害了公民的合法權(quán)益，從行政法制實踐來看這里的行政機(jī)關(guān)違法行為一般情況下是指行政機(jī)關(guān)對行政相對人進(jìn)行管理的違法行為，并非上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的違法行為。一般情況下，行政救濟(jì)制度針對的是行政管理行為，審查和監(jiān)控行政管理行為是行政救濟(jì)制度的核心目的和根本功能，這種救濟(jì)在設(shè)計之初并不是用于限制政府職責(zé)與權(quán)力的，但從其長期運(yùn)用看，它確實被用來表達(dá)這個特定的目的。因此，為徹底解決政府采購救濟(jì)與監(jiān)督交織問題，必然會刪除現(xiàn)行政府采購救濟(jì)制度中的“投訴”環(huán)節(jié)，因為這一環(huán)節(jié)很大程度上是為強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)而設(shè)計，違背了救濟(jì)制度的內(nèi)在本質(zhì)?！巴对V”環(huán)節(jié)的刪除就是刪除現(xiàn)行政府采購救濟(jì)法制中與監(jiān)督權(quán)密切關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)，救濟(jì)與監(jiān)督交織的核心連接點的刪除，將徹底導(dǎo)致救濟(jì)與監(jiān)督分離。

救濟(jì)與監(jiān)督的分離，并不等于在政府采購制度中救濟(jì)與監(jiān)管將毫無關(guān)聯(lián)。專門行政裁判機(jī)關(guān)在裁判政府采購糾紛，審查采購人與采購代理機(jī)構(gòu)的采購文件、采購交易行為是否侵害供應(yīng)商的權(quán)益時，必然要對合法性進(jìn)行審查，對相關(guān)行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。同時，政府采購監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違法行為時，必然會對相關(guān)責(zé)任主體作出行政處罰、追究法律責(zé)任，責(zé)任追究可能包括中標(biāo)成交結(jié)果無效、廢標(biāo)和責(zé)令重新招標(biāo)，這在一定程度上又能夠為權(quán)益受到侵害的供應(yīng)商提供相應(yīng)救濟(jì)。盡管救濟(jì)與監(jiān)督可能產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，但兩者的分離更為根本。（本文作者系湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)、院長）

【相關(guān)內(nèi)容】

● 專門行政裁判的概念

學(xué)術(shù)界通常將專門行政裁判作為行政裁決的概念外延理解?！缎姓ㄅc行政訴訟法學(xué)》一書中首次將專門行政裁判的概念單獨列出并進(jìn)行定義：“專門行政裁判制度是指在行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置專門行政裁判機(jī)構(gòu)，受理和裁決特定爭議案件的制度，屬于行政司法的范疇”。

● 行政裁決的概念

2019年6月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作中的意見》。這是我國首次在官方文件對行政裁決進(jìn)行定義。文件指出：“行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請，依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為”。

● 專門行政裁判與行政裁決的聯(lián)系與區(qū)別

專門行政裁判制度與行政裁決制度都是解決社會糾紛的制度。盡管兩制度的行為主體都是行政機(jī)關(guān)，但兩者在諸多方面存在著不同。爭議處理事項與主體的關(guān)系方面：行政裁決事項正是其裁決主體進(jìn)行行政管理的事項，事項的管理主體與裁決主體具有一致性；專門行政裁判事項并不是其裁判主體所進(jìn)行行政管理的事項，事項的管理與裁判并非完全是同一主體。爭議處理的客體方面：行政裁決的客體一般是指與行政管理活動相關(guān)的民事爭議；專門行政裁判的客體指一些行政爭議，這些行政爭議往往是由對行政機(jī)關(guān)作出的一些特定具體行政行為不滿引起的，其裁判的客體是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。程序方面：行政裁決的程序傾向于行政程序，采取個人審查負(fù)責(zé)的形式且審查者是一方當(dāng)事人；專門行政裁判的程序具有準(zhǔn)司法性，裁判采取合議制度且讓雙方當(dāng)事人進(jìn)行答辯質(zhì)證，裁判者居中裁判。

（文字/昝妍）

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