從傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代治理

從傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代治理

——中國政府采購發(fā)展簡史（下）

■ 裴育

全面推行時期

（2003年至2012年）

依法采購與依法管理

經(jīng)過三年立法過程，中國第一部有關(guān)政府采購方面的專門法律《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）在2002年6月29日經(jīng)第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過，于2003年1月1日正式實施。

《政府采購法》共計九章，具體界定了納入政府采購管理的范圍、資金來源、政府采購當事人、政府采購方式、政府采購程序、政府采購合同、質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查、法律責任等內(nèi)容，并要求各預(yù)算單位在編制預(yù)算時必須編制政府采購預(yù)算。隨后，財政部又頒布了《政府采購法實施條例》《政府采購評審專家管理辦法》《集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號）《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號）《政府采購非招標采購方式管理辦法》《軟件政府采購管理辦法》《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》等40多個辦法，各地還制定了一些專項內(nèi)容管理辦法（如本地區(qū)政府集中采購目錄和政府采購限額標準），這標志著我國政府采購活動走上了規(guī)范化和法制化管理軌道。這一時期，政府采購領(lǐng)域取得的成績主要有以下六點。

第一，政府采購范圍進一步拓展，集中性政府采購規(guī)模穩(wěn)步增長。政府采購范圍由單純的貨物類采購擴展到工程類和服務(wù)類采購范疇，政府采購資金從最初的預(yù)算內(nèi)資金擴展到預(yù)算內(nèi)外、自籌資金在內(nèi)的各種財政性資金；部分公益性、民生性采購項目也被納入政府采購范疇，成為這個時期政府采購規(guī)模擴張的特點。同時，集中采購機構(gòu)也注意加強自身建設(shè)，并開發(fā)了相關(guān)操作系統(tǒng)，使得運行機制逐步完善，服務(wù)意識有所增強，采購質(zhì)量和效率得到了相應(yīng)提高，集中采購效果更加顯著。政府采購規(guī)模從2002年的1009億元，增長到2012年的13978億元，其中70%以上為集中性政府采購，采用公開招標方式的比例在80%以上，資金節(jié)約率大多在10%以上。

第二，政府采購政策功能逐步得到體現(xiàn)。財政部制定完善政府采購支持節(jié)能減排、環(huán)境保護的政策措施和執(zhí)行機制外，還大力推進實施《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，積極開展政府采購信用擔保試點工作。同時，開展政府采購相關(guān)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和跟蹤問效工作，努力提高政府采購政策執(zhí)行效果。

第三，政府采購標準化和信息化建設(shè)工作穩(wěn)步開展。財政部和各地財政部門通過不斷優(yōu)化政府采購品目分類目錄，修改完善政府采購工作規(guī)程，規(guī)范采購文件編制以及招投標、質(zhì)疑投訴等各類信息公告內(nèi)容，制定完善各類政府采購標準合同文本，研究政府采購從預(yù)算編制到計劃管理、方式審批、執(zhí)行交易及誠信體系建設(shè)等業(yè)務(wù)管理標準，推進政府采購標準化建設(shè)工作，以標準化促進信息化，進一步加強政府采購科學化精細化管理。按照建立采購管理、電子交易、采購網(wǎng)站三位一體的政府采購信息化建設(shè)工作任務(wù)，積極推動中央管理交易系統(tǒng)和全國共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)以及各地區(qū)政府采購信息化建設(shè)工作，促進提高政府采購整體管理水平。

第四，政府采購人員管理更加規(guī)范。2003年以來，財政部即按照“統(tǒng)一條件、分級管理、隨機抽取、管用分離”的原則，建立了中央單位政府采購評審專家?guī)?，各地也建立和完善了政府采購專家?guī)?，加強了對采購評審活動管理，評審專家執(zhí)業(yè)行為進一步得到了規(guī)范。同時，做好對從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)培訓和系統(tǒng)操作培訓工作，提高從業(yè)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立政府采購從業(yè)人員職業(yè)資格制度，強化政府采購從業(yè)人員職業(yè)化管理工作。

第五，積極開展加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（GPA）談判應(yīng)對工作。2007年12月28日我國政府向世貿(mào)組織提交了開放政府采購市場清單，并于2008年2月在日內(nèi)瓦啟動了我國加入GPA的首次談判，協(xié)商我國開放政府采購市場的具體要價。利用這些交流合作機制，我國積極宣傳政府采購制度改革成效，有針對性地了解國際政府采購制度及改革動態(tài)，熟悉并參與國際規(guī)則制定；全面評估出價的可行性，提出并不斷改進出價預(yù)案；系統(tǒng)開展我國政府采購法律與GPA規(guī)則的一致性分析，提出我國法律政策調(diào)整建議。

第六，政府采購監(jiān)督管理規(guī)定得到較好貫徹落實。這一時期，針對政府采購操作執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高監(jiān)管水平。具體表現(xiàn)為：加強政府采購計劃管理，嚴格按政府采購預(yù)算、購置費預(yù)算標準和資產(chǎn)配置標準編制采購計劃；推行單一來源采購審核前公示制度，強化集中采購管理，科學制定政府集中采購目錄及標準；加強對采購代理機構(gòu)的考核檢查工作，促進采購代理機構(gòu)健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制；完善協(xié)議供貨和定點采購管理，規(guī)范網(wǎng)上電子競價和開展區(qū)域聯(lián)合采購；加強對評審專家的現(xiàn)場管理，進一步規(guī)范評審專家行為；推進政府采購誠信體系建設(shè)，建立健全不良行為公示制度和政府采購市場禁入制度；加強與審計、監(jiān)察等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動開展有關(guān)專項檢查和定期檢查工作；加大對違法違紀行為的處罰力度。

改革完善時期

（2013年至今）

傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變

黨的十八大提出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，在政府采購領(lǐng)域先后進行了一系列深化改革，推動了采購管理從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型。這一時期我國政府采購發(fā)展有了長足發(fā)展和完善。主要體現(xiàn)在以下九大方面。

第一，政府采購法規(guī)體系逐步完善。先后出臺的《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）《中華人民共和國政府采購法實施條例》（2015）、《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）等規(guī)章辦法，進一步從體制機制、程序操作、政策執(zhí)行、基礎(chǔ)管理及監(jiān)督處罰等方面完善了政府采購法規(guī)體系，對于規(guī)范財政支出行為、維護政府采購市場交易秩序奠定法律基礎(chǔ)。同時，2015年實施的新預(yù)算法進一步要求各部門或各單位編制政府采購預(yù)算，強化預(yù)算執(zhí)行管理；2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》進一步要求對政府采購績效進行評價，并與下一年度預(yù)算掛鉤。

第二，政府購買服務(wù)工作有序開展。財政部于2014年制定推進和規(guī)范服務(wù)項目政府采購工作的相關(guān)措施，鼓勵各地積極開展政府購買服務(wù)試點。在對服務(wù)項目需求進行科學分類的基礎(chǔ)上，按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結(jié)果評價的原則組織開展政府購買服務(wù)工作。

第三，政府采購各項改革工作進一步深化。主要表現(xiàn)為：適應(yīng)政府購買服務(wù)、PPP項目的需求特點，推廣應(yīng)用競爭性磋商等非招標采購方式，開展政府購買服務(wù)結(jié)果評價試點；加強集中采購管理，深入推進批量集中采購改革，改進協(xié)議供貨制度；按照抓大放小的原則，清理過低的分散采購限額標準和公開招標數(shù)額標準；做好正版軟件的采購工作，積極開展區(qū)域聯(lián)合采購；全面推進公務(wù)機票購買管理改革工作；落實取消政府采購代理機構(gòu)行政許可的規(guī)定，在簡政放權(quán)的同時強化監(jiān)管；實行采購計劃備案管理，簡化采購方式變更程序和要求，完善政府采購進口產(chǎn)品審核制度。

第四，進一步發(fā)揮政府采購政策功能。主要體現(xiàn)為：完善政府綠色采購政策，優(yōu)化節(jié)能環(huán)保清單調(diào)整機制；制定支持殘疾人就業(yè)的政策措施，抓好扶持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)和少數(shù)民族企業(yè)等政策落實，切實發(fā)揮政府采購保民生、促就業(yè)的積極作用；完善政府采購云計算服務(wù)、大數(shù)據(jù)及保障國家信息安全等方面的配套政策，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第五，進一步推進政府采購信息化建設(shè)。主要體現(xiàn)為：完善政府采購管理交易系統(tǒng)功能，推動中央單位和相關(guān)采購代理機構(gòu)使用項目評審系統(tǒng)，逐步將中央單位所有政府采購項目以及項目采購全過程納入系統(tǒng)管理；推進電子化采購相關(guān)制度建設(shè)工作，完善政府采購電子交易平臺建設(shè)標準，加強政府采購大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，選擇部分地區(qū)開展政府采購電子賣場建設(shè)試點與推廣；進一步強化政府采購管理交易系統(tǒng)與相關(guān)信息系統(tǒng)的銜接，提升政府采購計劃管理系統(tǒng)與項目評審系統(tǒng)的一體化程度；加強中國政府采購網(wǎng)建設(shè)，提升網(wǎng)站服務(wù)功能；加大地方政府采購信息化建設(shè)工作，提高政府采購信息化水平。

第六，政府采購?fù)该鞫冗M一步提高。主要體現(xiàn)為：完善政府采購信息公開的配套制度和細化規(guī)定，建立覆蓋全過程的政府采購信息公開機制；規(guī)范采購項目信息公開行為，全面及時公開采購項目信息，推進采購項目預(yù)算、采購合同的信息公開；同時，探索采用一攬子審批、“統(tǒng)一論證、集中批復(fù)”等方式，進一步簡化采購方式審批、進口產(chǎn)品審核程序和內(nèi)容；加大預(yù)決算信息公開力度，推進采購單位公開政府采購總體情況；強化采購監(jiān)管信息公開，完善違法違規(guī)案件信息發(fā)布機制，公開采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商和評審專家的嚴重違法失信行為信息記錄；加強信息公開的監(jiān)督檢查工作，將信息公開作為監(jiān)督檢查的重點，切實推進透明政府建設(shè)。

第七，政府采購監(jiān)督管理進一步強化。主要體現(xiàn)為：組織開展全國聯(lián)動政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查，加強和改進對集中采購機構(gòu)的考核；加大對貫徹條例、信息公開、落實政策以及采購活動中易發(fā)高發(fā)問題的檢查考核力度；依法處理政府采購?fù)对V舉報案件，加大對違法行為的處理處罰力度；建立健全供應(yīng)商、采購代理機構(gòu)和評審專家嚴重違法失信記錄的分類發(fā)布管理機制，會同有關(guān)部門實施聯(lián)合懲戒工作。

第八，進一步積極穩(wěn)妥開展對外談判。主要是積極穩(wěn)妥地開展中國加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》(GPA)談判，統(tǒng)籌多雙邊政府采購議題談判；加強談判重大問題研究，加強政府采購國際交流與合作。

第九，政府采購成果明顯得到進一步提升。主要體現(xiàn)在：首先是政府采購規(guī)模不斷擴大。全國政府采購規(guī)模由2012年的13978億元增長到2018年的35861.4億元，年均增長15.2%。從連續(xù)七年的政府采購規(guī)模增長來看，反映三個方面的信號：一是政府采購法已經(jīng)深入人心，說明依法治國理念深入人心；二是預(yù)算法要求各預(yù)算單位必須編制政府采購預(yù)算，隨著每年財政支出規(guī)模擴大，與支出規(guī)模增長相適應(yīng)的政府采購規(guī)模增長是情理之中的事情；三是政府采購監(jiān)督管理部門加強對各部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，也促進了政府采購規(guī)模的快速增長。其次是，服務(wù)類采購增幅持續(xù)高速增長。2012年和2018年政府采購結(jié)構(gòu)分別為：貨物類占采購總規(guī)模的31%、22.5%，工程類占采購總規(guī)模的59.9%、43.8%，服務(wù)類占采購總規(guī)模的8.7%、33.7%。這說明，一方面存在壓縮一般性開支，相應(yīng)降低貨物類和工程類支出比重的情況；另一方面也是政府職能轉(zhuǎn)變的反映，更多轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，各類行政事業(yè)單位貨物類采購支出占比逐年下降，而服務(wù)類支出和人員支出比重逐年上升。再其次是授予中小企業(yè)的采購額度高。2018年，全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額為27488.6億元，占全國政府采購規(guī)模的76.7%；2012年，全國政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為10830億元，占采購總規(guī)模的77.5%。支持中小微企業(yè)發(fā)展是政府采購的一項重要政策功能，其對于維護有效的公平競爭，扶持中小企業(yè)成長具有重要意義。我國近年來，通過給小微企業(yè)預(yù)留預(yù)算、價格優(yōu)惠以及給小微企業(yè)發(fā)放購買服務(wù)券等多種方式支持小微企業(yè)發(fā)展，這也是優(yōu)化營商環(huán)境的一個表現(xiàn)。最后是節(jié)能環(huán)保采購政策持續(xù)發(fā)力。2018年，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品1653.8億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的90.1%；全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品1647.4億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的90.2%；2012年，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達1280.7億元和939.6億元，占同類產(chǎn)品的84.6%和68.3%。政府采購作為有效的政策工具，在支持節(jié)能環(huán)保等方面一直很“給力”。主要原因有兩點，一是國家層面的強制要求，在各采購部門或單位的招標書均有明確要求優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品；二是利益誘導(dǎo)，雖然節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品價格相對一般產(chǎn)品價格較高，但在使用過程中能夠真正給使用單位節(jié)約成本費用，并且這些節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品隨著技術(shù)的進步，其使用壽命比一般產(chǎn)品長，因此，能給使用單位帶來實實在在的好處。

2018年11月，中央深改委通過《深化政府采購制度改革方案》明確提出，深化政府采購制度改革要堅持問題導(dǎo)向，強化采購人主體責任，建立集中采購機構(gòu)競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度，這些要求正是中國政府采購從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理的典型體現(xiàn)。中國政府采購制度完善始終在路上，中國政府采購實踐探索也始終在路上。

（作者單位：南京審計大學）

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