政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)新論（上）

政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)新論（上）

■ 何紅鋒

政府采購(gòu)合同的法律性質(zhì)問(wèn)題，是政府采購(gòu)領(lǐng)域長(zhǎng)期爭(zhēng)議的問(wèn)題，去年11月27日，發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，再次引發(fā)了對(duì)政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)的熱烈討論。

立法對(duì)政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)的整體認(rèn)定

對(duì)政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，有三種觀點(diǎn)：民事合同論、行政合同論、混合合同論。民事合同論認(rèn)為，“政府采購(gòu)本身是一種市場(chǎng)行為，在采購(gòu)合同訂立過(guò)程中，不涉及行政權(quán)力的行使，購(gòu)銷雙方的法律地位是平等的，因此，政府采購(gòu)合同一般應(yīng)作為民事合同”，這一觀點(diǎn)是民法學(xué)界的主流觀點(diǎn)。行政合同論則是從動(dòng)態(tài)的角度把握政府采購(gòu)合同的，即從政府采購(gòu)合同的要約、簽訂，到變更、解除、履行、賠償或補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過(guò)程看，政府采購(gòu)合同是在其中起主導(dǎo)作用的一方當(dāng)事人推行行政政策和執(zhí)行行政計(jì)劃，進(jìn)行公共支出管理的手段，其實(shí)質(zhì)是合同行政，要受公法的嚴(yán)格規(guī)制，尤其是程序規(guī)制。如持這一觀點(diǎn)的湖南師范大學(xué)法學(xué)院肖北庚教授認(rèn)為，從政府采購(gòu)合同的自由受到了限制、雙方的地位不平等、政策功能、公益性等幾個(gè)方面論述了政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)是行政合同。混合合同論則認(rèn)為，政府采購(gòu)合同是游離于民事合同與行政合同之間的混合型合同。因?yàn)閱渭兊貙⒄少?gòu)合同歸為民事合同或者行政合同都有其缺陷。包括起源于德國(guó)的政府采購(gòu)法律關(guān)系兩階段說(shuō)，本質(zhì)上也認(rèn)為政府采購(gòu)合同是混合合同?；旌虾贤f(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購(gòu)合同的訂立階段是行政行為，而政府采購(gòu)合同的履行屬于民事行為。

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的立法，最終采納了民事合同論，其第四十三條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定?！边@一規(guī)定明確了政府采購(gòu)合同整體上屬于民事合同，正如《政府采購(gòu)法》起草成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長(zhǎng)于安所說(shuō)：“有關(guān)方面起初對(duì)此所持立場(chǎng)比較客觀，兼顧兩方面的優(yōu)點(diǎn)?！少?gòu)合同又不完全等同于一般的民事合同，需要在明確適用合同法的前提下，對(duì)政府采購(gòu)合同的有關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定?！牵髞?lái)這一立場(chǎng)發(fā)生重大變化，規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法，對(duì)其他特殊規(guī)定也作了改變，這可以理解為政府采購(gòu)合同被認(rèn)為完全是民事合同?！?/span>

《政府采購(gòu)法》訂立時(shí)的大背景是我國(guó)沒(méi)有任何法律規(guī)定或者認(rèn)可行政合同這一概念。在制度層面出現(xiàn)“行政合同”這一概念主要來(lái)自兩個(gè)“通知”。即，最高人民法院2014年1月14日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將行政合同作為行政行為的一種列出。但是，由于哪些合同屬于行政合同沒(méi)有明確規(guī)定，幾乎沒(méi)有行政合同的案件。其次是，國(guó)務(wù)院在2004年3月22日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》，“改革行政管理方式”中規(guī)定：要充分運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理；充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用。國(guó)務(wù)院的這一通知屬于宏觀宣誓性文件，無(wú)具體規(guī)定也不具有可執(zhí)行性。而民商法學(xué)界的主流觀點(diǎn)是不承認(rèn)存在行政合同的，如我國(guó)著名法學(xué)家梁慧星教授認(rèn)為：“什么是行政契約，中國(guó)現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有行政契約，哪些是行政契約？”在這樣的大背景下，當(dāng)年要規(guī)定政府采購(gòu)合同是行政合同確實(shí)存在困難。

規(guī)定政府采購(gòu)合同為民事合同的問(wèn)題

《政府采購(gòu)法》頒布后，政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)之爭(zhēng)沒(méi)有結(jié)束。這既有理論上尚未解決的問(wèn)題，也有實(shí)踐在不斷地提出新問(wèn)題。

問(wèn)題一，政府采購(gòu)合同對(duì)平等自愿原則的限制與民事合同存在沖突。民事合同的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是平等的，合同的訂立應(yīng)當(dāng)是自愿的。但是，作為行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)人與供應(yīng)商之間地位，在我國(guó)目前的實(shí)際情況中，存在著事實(shí)上的不平等。民事合同的自愿原則，無(wú)論是采購(gòu)人還是供應(yīng)商，在政府采購(gòu)合同訂立及履行過(guò)程中都受到了很大的限制。就采購(gòu)人而言，首先，納入集中采購(gòu)目錄的產(chǎn)品必須由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一采購(gòu)，從招標(biāo)、評(píng)標(biāo)一直到最終付款根本就與真正的采購(gòu)人沒(méi)有多大關(guān)系，采購(gòu)人在提出采購(gòu)需求后能做的僅是接受采購(gòu)結(jié)果而已。其次，即便是由采購(gòu)人自行采購(gòu)，在采購(gòu)方式的選擇上也根本沒(méi)有自愿可言。由于政府采購(gòu)資金來(lái)源的公益性，決定了政府采購(gòu)合同的簽訂必須遵循競(jìng)爭(zhēng)性與公開(kāi)性原則，因此，各國(guó)有關(guān)政府采購(gòu)的法律均規(guī)定了政府采購(gòu)的采購(gòu)方式，并對(duì)采用公開(kāi)招標(biāo)以外采購(gòu)方式的情形做出了嚴(yán)格的限制。最終選擇誰(shuí)為中標(biāo)人取決于供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力與投標(biāo)價(jià)格，采購(gòu)人根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自愿選擇合同相對(duì)人的可能。這一點(diǎn)是與一般的民事合同所不同的。就供應(yīng)商而言，傳統(tǒng)的合同自由也受到了極大的限制。《政府采購(gòu)法》第四十五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，規(guī)定政府采購(gòu)合同必須具備的條款?！币虼耍少?gòu)合同是一種格式合同。作為格式合同相對(duì)一方，供應(yīng)商就擬定合同條款的自愿是很難實(shí)現(xiàn)的。此外，供應(yīng)商想要進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)，其資質(zhì)和業(yè)績(jī)尚需符合《政府采購(gòu)法》的特殊要求，因此，供應(yīng)商之間的平等以及市場(chǎng)準(zhǔn)入的自愿都是受到很大限制的。

問(wèn)題二，政府采購(gòu)的政策目標(biāo)與民事合同的沖突。在政府采購(gòu)過(guò)程中，物有所值是一般情況下所追求的目標(biāo)。但政府采購(gòu)具有一個(gè)很大特點(diǎn)是資金來(lái)源以及采購(gòu)目的的公益性，這就決定了政府在采購(gòu)過(guò)程中不僅僅要衡量?jī)r(jià)格的高低，還要實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，而這些政策目標(biāo)才是所謂的“根本目標(biāo)”。例如，可以通過(guò)政府采購(gòu)保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。也正是因?yàn)檎少?gòu)所肩負(fù)的這種政策使命，有專家提出：“各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，確定一個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤?，將政府采?gòu)合同授予中小企業(yè)，或者在其他條件相同的情況下，即使中小企業(yè)提供的產(chǎn)品價(jià)格略高于其他供應(yīng)商，也要采購(gòu)中小企業(yè)的產(chǎn)品；對(duì)安排殘疾人員或下崗人員達(dá)到一定比例的企業(yè)，更應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)惠；對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)提供的產(chǎn)品可不予采購(gòu)；要支持少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！倍袷潞贤蛔非蠛贤?dāng)事人利益的最大化。這樣的政策目標(biāo)與民事合同顯然存在沖突。

問(wèn)題三，行政權(quán)力介入政府采購(gòu)合同與民事合同的沖突。對(duì)于民事合同，行政權(quán)力是不能介入具體合同的訂立、履行等。如，對(duì)于民事合同是否有效、是否撤銷、是否變更、是否解除等，如果當(dāng)事人雙方有爭(zhēng)議，只能由人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)，不能由行政權(quán)力確認(rèn)。由人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)，都需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的訴訟或者仲裁程序。而政府采購(gòu)合同要追求效率，只有行政機(jī)關(guān)的行政決定才能提高這種效率。特別是，如果政府采購(gòu)合同是民事合同，則要堅(jiān)持當(dāng)事人意思自治原則，如果需要撤銷、變更等，需要由當(dāng)事人自己提出。在《政府采購(gòu)法》立法中我們不能完全預(yù)料到所有的政府采購(gòu)合同問(wèn)題。“理論是灰色的，實(shí)踐之樹(shù)常青”，在立法領(lǐng)域同樣適用。在政府采購(gòu)的實(shí)踐中，出現(xiàn)了大量應(yīng)當(dāng)撤銷的合同。如果完全依照《中華人民共和國(guó)合同法》，則只有合同關(guān)系當(dāng)事人彼此之間才能相互提出請(qǐng)求，與合同關(guān)系當(dāng)事人沒(méi)有發(fā)生合同上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的第三人、以及行政機(jī)關(guān)，均不能依據(jù)合同向合同當(dāng)事人提出請(qǐng)求或者提起訴訟。在民事合同的可撤銷合同中，即使合同當(dāng)事人以外的其他主體已得知一方當(dāng)事人因意思表示不真實(shí)而受到損害，若當(dāng)事人本人不提出撤銷，自愿承擔(dān)損害的后果，法律也應(yīng)當(dāng)允許這種行為有效。事實(shí)上，《政府采購(gòu)法》第七十一、七十二條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)撤銷的情況中，大多數(shù)情況，政府采購(gòu)合同當(dāng)事人都不可能主張撤銷合同，最為典型的是采購(gòu)人與供應(yīng)商惡意串通的情況。在這些情況中，必須將政府采購(gòu)合同撤銷權(quán)授予其他主體。這時(shí)，行政權(quán)力介入政府采購(gòu)合同成為一種必然。

（作者單位：南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院）

（本文未完待續(xù)，下篇于2020年5月15日三版刊發(fā)，敬請(qǐng)關(guān)注）

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