從政府采購(gòu)合同性質(zhì)出發(fā)談?wù)少?gòu)救濟(jì)機(jī)制

編者按：合同的性質(zhì)和救濟(jì)機(jī)制之間存在天然的密切關(guān)系，不同性質(zhì)的合同所選用的救濟(jì)途徑不同。具體到政府采購(gòu)合同，目前無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐派對(duì)其救濟(jì)機(jī)制存在一定的爭(zhēng)議，究其原因是其對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)的界定觀點(diǎn)不同。“真理越辯越明，實(shí)事越辯越清”。從本期開(kāi)始，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》特設(shè)“政府采購(gòu)合同性質(zhì)來(lái)爭(zhēng)鳴”專題，邀請(qǐng)業(yè)界人士共話此題。

從政府采購(gòu)合同性質(zhì)出發(fā)談?wù)少?gòu)救濟(jì)機(jī)制

■ 本報(bào)記者 昝妍

政府采購(gòu)活動(dòng)是通過(guò)政府采購(gòu)合同形式實(shí)現(xiàn)的，可以說(shuō)政府采購(gòu)合同在政府采購(gòu)活動(dòng)中處于重要的地位。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長(zhǎng)于安在《我國(guó)政府采購(gòu)法的合同問(wèn)題》一文中也對(duì)政府采購(gòu)合同在制度層面的重要性予以肯定：“法律上對(duì)政府采購(gòu)制度的關(guān)注是以合同為中心展開(kāi)的，合同問(wèn)題是政府采購(gòu)制度的主要法律問(wèn)題?！比欢少?gòu)合同性質(zhì)的問(wèn)題又是研究政府采購(gòu)合同的一個(gè)前置性的基礎(chǔ)理論問(wèn)題。對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)的認(rèn)定直接決定了政府采購(gòu)合同的救濟(jì)機(jī)制方向。因此本文以政府采購(gòu)合同的性質(zhì)為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制展開(kāi)討論。

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)問(wèn)題“諸說(shuō)爭(zhēng)雄”。綜觀各家爭(zhēng)鳴，大體可將其觀點(diǎn)歸納為三類:即行政合同說(shuō)、民事合同說(shuō)、混合合同說(shuō)。在辨析政府采購(gòu)合同究竟屬于哪種合同性質(zhì)前，首先應(yīng)了解我國(guó)合同性質(zhì)之行民分野。

民事合同與行政合同的區(qū)分

關(guān)于民事合同與行政合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在我國(guó)理論界尚未形成一致意見(jiàn)。據(jù)了解，在多數(shù)法律學(xué)教材中以行政合同的特征為主題對(duì)其與民事合同的不同進(jìn)行論述。

中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年在其《行政合同不容忽視》一文中提到：行政法學(xué)界判別是否為行政合同的標(biāo)準(zhǔn)以合同的主體、合同的目的和合同的行政優(yōu)異權(quán)此三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安也同意上述觀點(diǎn)，在其主編的《行政法與行政訴訟法》一書(shū)中具體解釋為，行政合同的行政性表現(xiàn)在：第一，合同的主體必須至少有一方是行政機(jī)關(guān)。這里的行政機(jī)關(guān)是指以行使行政職權(quán)為目標(biāo)而與行政相對(duì)人訂立合同的主體，如果行政機(jī)關(guān)為其他目的則不是行政合同。第二，合同的目的是具有公益性的行政管理事務(wù)。合同內(nèi)容是私益性還是公益性是決定合同是民事合同還是行政合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。第三，行政機(jī)關(guān)在合同中享有行政優(yōu)益權(quán)利。行政機(jī)關(guān)所享有的行政優(yōu)益權(quán)顯示出其與相對(duì)人在合同中不平等的法律地位。行政機(jī)關(guān)在行政合同中擁有這種權(quán)力的基礎(chǔ)是公共利益的優(yōu)越性。由此，可以看出合同性質(zhì)之民行分野可從合同的主體、合同的目的、行政機(jī)關(guān)是否在合同中享有行政優(yōu)益權(quán)利三點(diǎn)來(lái)做基礎(chǔ)判斷。

政府采購(gòu)合同及其特點(diǎn)

關(guān)于政府采購(gòu)合同，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第四十三條指出：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。采購(gòu)人可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代表其與供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)合同。由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以采購(gòu)人名義簽訂合同的，應(yīng)當(dāng)提交采購(gòu)人的授權(quán)委托書(shū)，作為合同附件。”

另外，《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)實(shí)施條例〉釋義》第四十七條指出，政府采購(gòu)本身是一種市場(chǎng)交易行為，在采購(gòu)合同訂立過(guò)程中，不涉及行政權(quán)力的行使，買賣雙方的法律地位是平等的。因此政府采購(gòu)合同適用《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）。但是，由于政府采購(gòu)的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，采購(gòu)資金是財(cái)政性資金，采購(gòu)目的是為了公共事務(wù)，政府采購(gòu)還具有維護(hù)國(guó)家利益和公共利益以及政策調(diào)控等功能。因此，政府采購(gòu)合同又不完全等同于只涉及買賣雙方的一般民事合同，政府采購(gòu)合同還具有社會(huì)性。《政府采購(gòu)法》在明確政府采購(gòu)合同適用《合同法》的前提下，對(duì)政府采購(gòu)合同的訂立、效力、變更、終止等也作出一些特別規(guī)定。由此可見(jiàn)《政府采購(gòu)法》及其《〈實(shí)施條例〉釋義》，從權(quán)威與立法層面對(duì)政府采購(gòu)合同進(jìn)行了定性，即政府采購(gòu)合同就是民事合同，但是較一般的民事合同多了一些特殊規(guī)定。盡管如此，無(wú)論是法學(xué)界還是政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)不少學(xué)者專家對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)仍有爭(zhēng)議。

政府采購(gòu)合同三類性質(zhì)說(shuō)

目前業(yè)內(nèi)對(duì)政府采購(gòu)合同性質(zhì)持三類觀點(diǎn)。

第一類是持政府采購(gòu)合同性質(zhì)民事合同說(shuō)的。這一派觀點(diǎn)認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》第四十三條從權(quán)威與立法層面首先對(duì)政府采購(gòu)合同進(jìn)行了定性。如，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院原副校長(zhǎng)楊漢平在其所著的《政府采購(gòu)法律制度理論與實(shí)務(wù)》一書(shū)中明確表述，政府采購(gòu)合同是民事合同，因?yàn)槠涿袷潞贤奶攸c(diǎn)鮮明。原因如下:首先，政府采購(gòu)合同具備民事合同中主體平等和意思自治的根本特征。政府采購(gòu)合同與一般的民事合同并無(wú)差異，是行政機(jī)關(guān)立于民事主體地位與供應(yīng)商所簽訂的民事合同。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。盡管合同的一方是行政機(jī)關(guān)，但是在采購(gòu)過(guò)程中并沒(méi)有行使公共權(quán)利，政府采購(gòu)行為是一種行政輔助行為，即國(guó)家以民事主體身份所為之行為，因此二者簽訂的合同屬于私法性質(zhì)，屬于民事合同。其次，政府采購(gòu)合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)基本對(duì)等。最后，政府采購(gòu)本質(zhì)上還是市場(chǎng)交易行為，即使國(guó)家機(jī)關(guān)為合同的一方主體，也不能改變合同行為的私法性質(zhì)，不能使市場(chǎng)交易關(guān)系變?yōu)樾姓申P(guān)系。

此類觀點(diǎn)下，還另外流行著目前被廣泛接受的政府采購(gòu)合同民事合同說(shuō)的雙階理論。即政府采購(gòu)合同的訂立階段是行政行為階段，而政府采購(gòu)合同的履行屬于民事行為階段。持雙階理論的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在政府采購(gòu)合同訂立前的階段，即采購(gòu)需求的制定、采購(gòu)公告的發(fā)布、資格審查等一系列程序中，采購(gòu)人的公權(quán)力主體對(duì)采購(gòu)活動(dòng)有實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)權(quán)，在此階段使用行政法規(guī)能更好的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在政府采購(gòu)合同訂立后及履行階段，政府采購(gòu)的雙方主體在民事法律關(guān)系中趨于平等。雖然采購(gòu)人基于其公益性擁有了一定的合同變更、中止或者終止的權(quán)利，但是這些權(quán)利受到法律的嚴(yán)格規(guī)制。

第二類是持政府采購(gòu)合同性質(zhì)行政合同說(shuō)的。其觀點(diǎn)認(rèn)為，首先，政府采購(gòu)合同與《合同法》中的民事主體不同?！逗贤ā返诙l：“本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議……”不同與自然人、法人、其他組織，政府采購(gòu)合同的主體是采購(gòu)人。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十五條：“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。”其次，政府采購(gòu)合同與民事合同目標(biāo)不同。由于民事主體不同，政府采購(gòu)合同與一般的民事合同所追求的效益目標(biāo)也不盡相同?！墩少?gòu)法》第一條就明確了，“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法?！闭少?gòu)合同的采購(gòu)方是行政主體和行使公共職能的單位，他們擁有公共職能和參與商事活動(dòng)的雙重身份，在更大意義上代表了社會(huì)公共利益。因此，政府采購(gòu)合同的目的具有鮮明的公共政策目標(biāo)。而民事合同的主體更多追求的是利潤(rùn)最大化的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。最后是政府采購(gòu)合同的采購(gòu)主體享有行政優(yōu)益性。作為采購(gòu)人的行政主體或行使公共職能的單位在政府采購(gòu)合同簽訂、變更、中止、終止、監(jiān)督檢查、救濟(jì)等方面享有一定程度的行政優(yōu)益權(quán)。這種行政優(yōu)益權(quán)主要表現(xiàn)在采購(gòu)人享有的主導(dǎo)性權(quán)利，主要在以下幾個(gè)方面體現(xiàn)：一是，政府采購(gòu)合同簽訂前采購(gòu)人的行為是政府的管理行為。在我國(guó)無(wú)論是編制采購(gòu)預(yù)算、審批采購(gòu)預(yù)算、編制采購(gòu)文件還是發(fā)出采購(gòu)公告等，這一系列行為并不涉及與供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完全是采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)需求作出的單方行為，更多地體現(xiàn)出是政府的一種管理或調(diào)控手段。比如，《政府采購(gòu)法》第九條明確：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。”另外，政府采購(gòu)的采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商選擇權(quán)和資格審查，采購(gòu)人與供應(yīng)商之間并不存在這種對(duì)應(yīng)的平等關(guān)系。二是，政府采購(gòu)合同的締約方式體現(xiàn)了采購(gòu)人的主導(dǎo)性?！墩少?gòu)法》第二十六條規(guī)定了政府采購(gòu)的六種方式。每種方式都規(guī)定了使用條件，且采購(gòu)方式的選擇權(quán)只在采購(gòu)主體一方。相較民事合同的自由選則締約方式而言，政府采購(gòu)合同的授予受到了法律法規(guī)的限制。三是政府采購(gòu)合同內(nèi)容的確定體現(xiàn)了采購(gòu)人的主導(dǎo)性。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十六條：“采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。”由此可見(jiàn)政府采購(gòu)合同基本條款由采購(gòu)人擬定，合同的另一方，供應(yīng)商的意思表示受到一定限制。這也說(shuō)明，政府采購(gòu)合同內(nèi)容的自由協(xié)商性被該條所限定。

第三類是持政府采購(gòu)合同混合性質(zhì)說(shuō)的，其觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購(gòu)合同既有民事合同的屬性，又有行政合同的屬性。如于安，在《商業(yè)性政府采購(gòu)與政策性政府采購(gòu)適當(dāng)分離》一文中，主張贊同政府采購(gòu)合同具有民事合同和行政合同雙重性的前提下，認(rèn)為政府采購(gòu)合同性質(zhì)因采購(gòu)對(duì)象的不同而有所區(qū)別。比如從政府采購(gòu)的對(duì)象將其區(qū)分為“商業(yè)性政府采購(gòu)”和“政策性政府采購(gòu)”。由此，政府采購(gòu)合同也可區(qū)分為“商業(yè)性政府采購(gòu)合同”和“政策性政府采購(gòu)合同”。前者可定性為民事合同，后者可定性為行政合同。具體如何定性為哪類合同，于安教授認(rèn)為可根據(jù)兩類合同在民事合同性和行政合同性上的分量、比重有所不同來(lái)認(rèn)定?！吧虡I(yè)性政府采購(gòu)合同”在民事合同性質(zhì)上占優(yōu)勢(shì)，而“政策性政府采購(gòu)合同”則在行政合同性質(zhì)上占優(yōu)勢(shì)。事物的性質(zhì)可以有多方面、多重性，事物的區(qū)別在于其特征、本質(zhì)。

由上可以看出，三種政府采購(gòu)合同性質(zhì)說(shuō)觀點(diǎn)各具理論依據(jù)，有其合理性存在。

合同性質(zhì)不同其救濟(jì)機(jī)制不同

所謂合同的救濟(jì)機(jī)制，浙江省杭州市人民檢察院鄔秀君表示，它是指合同一方違約或違法的情況下對(duì)另一方權(quán)益甚至公共利益所進(jìn)行的保護(hù)與彌補(bǔ)。合同的救濟(jì)機(jī)制不僅包括合同簽署之后一方違法或違約而沒(méi)有遵守并履行合同約定義務(wù)而產(chǎn)生的違約責(zé)任的情況，也包括在合同訂立的過(guò)程中，當(dāng)事人違法或違規(guī)使合同的不能正常訂立的情況。政府采購(gòu)合同的救濟(jì)機(jī)制則是指在政府采購(gòu)中潛在供應(yīng)商、中標(biāo)供應(yīng)商、采購(gòu)人、其他第三方或政府有關(guān)部門尋求解決爭(zhēng)議措施的機(jī)制。

政府采購(gòu)合同性質(zhì)民事合同說(shuō)將政府采購(gòu)合同認(rèn)定為民事合同，因此政府采購(gòu)合同的救濟(jì)適用民事救濟(jì)途徑。按照我國(guó)民法和民事訴訟法的內(nèi)容，合同雙方可采取的救濟(jì)手段包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁和民事訴訟等。如果政府采購(gòu)合同被視為民事合同的，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，就應(yīng)當(dāng)采取民事審判方式，僅就舉證責(zé)任分配上來(lái)說(shuō)，民事訴訟除了法律明確規(guī)定實(shí)行舉證責(zé)任倒置外，舉證規(guī)則也要適用于民事訴訟的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，這并不利于在政府采購(gòu)合同中處于弱勢(shì)一方的供應(yīng)商取證，甚至?xí)构?yīng)商承擔(dān)過(guò)分的責(zé)任。另外法院中處理民事案件的法官對(duì)《政府采購(gòu)法》這樣的行政法律未必熟識(shí)，進(jìn)而難以準(zhǔn)確解釋政府采購(gòu)合同的合法性，審理此類案件時(shí)也可能會(huì)產(chǎn)生困惑。

政府采購(gòu)合同性質(zhì)民事合同說(shuō)雙階理論觀點(diǎn)認(rèn)為，以政府采購(gòu)合同簽訂為分割，將政府采購(gòu)合同在兩個(gè)階段分為不同性質(zhì)。第一階段是采購(gòu)文件的發(fā)布之時(shí)起到中標(biāo)結(jié)果公告時(shí)，采購(gòu)人在此階段的身份是公共權(quán)利的主體，以公共目標(biāo)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，其行為屬于公共權(quán)力行為，那么第一階段采取行政救濟(jì)。此階段產(chǎn)生的糾紛更多的是潛在供應(yīng)商認(rèn)為其預(yù)期利益受到損害，他們對(duì)公共部門行政行為合法與否的質(zhì)疑和投訴。第二階段是采購(gòu)合同簽訂后到履約驗(yàn)收后。此階段為民事行為，依照《合同法》和其他法律規(guī)定追究違約方責(zé)任，采取民事救濟(jì)。但是值得注意的是，如果在此階段，出現(xiàn)《政府采購(gòu)法》第五十條規(guī)定的情形，即“政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同?！闭少?gòu)合同履行中，采購(gòu)人因“公益性”變更、中止或者終止合同時(shí)應(yīng)救濟(jì)制度通過(guò)行政法調(diào)整。因此在第二階段，如果供應(yīng)商違約，采購(gòu)人通過(guò)民事救濟(jì)的途徑解決糾紛。如采購(gòu)人可以運(yùn)用民事訴訟對(duì)供應(yīng)商的違約行為進(jìn)行控告，原被告雙方屬于民事架構(gòu)下的普通民事主體，法院利用《合同法》判決。如果采購(gòu)人違約，第一種是采購(gòu)人單純的違約，供應(yīng)商可以利用調(diào)節(jié)、仲裁、民事訴訟等方式規(guī)制采購(gòu)人行為。第二種是采購(gòu)人受到公共利益、政治因素等原因出現(xiàn)違約，供應(yīng)商可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。

政府采購(gòu)合同性質(zhì)行政合同說(shuō)將政府采購(gòu)合同認(rèn)定為行政合同，因此爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)采取行政救濟(jì)。根據(jù)行政救濟(jì)的一般原則，當(dāng)事人可以采取行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。

政府采購(gòu)合同性質(zhì)混合說(shuō)認(rèn)為，政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理可以根據(jù)政府采購(gòu)活動(dòng)中不同項(xiàng)目爭(zhēng)議內(nèi)容的差別而區(qū)分處理。不同的政府采購(gòu)項(xiàng)目，有的涉及政府職能，有的爭(zhēng)議只具有民事性質(zhì)，不宜一概而論。因此，建議處理爭(zhēng)議也應(yīng)因案而異和區(qū)分對(duì)待。于安認(rèn)為，在訴訟可得性方面，政府采購(gòu)案件中同時(shí)包含民事法律因素和超出民事法律范圍，爭(zhēng)議案件當(dāng)事人向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)按照行政訴訟法規(guī)定的程序受理。另外，按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的程序受理，最高人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)案件的特點(diǎn)，制定適用各類相關(guān)法律審理和裁判政府采購(gòu)案件的司法解釋。政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件當(dāng)事人只是就案件中的民事?tīng)?zhēng)議部分，向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法受理和審理。對(duì)于政府采購(gòu)案件中既有行政訴訟又有民事訴訟內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法的程序受理和審理。受理此類案件的依據(jù)，應(yīng)該是案件存在超出民事的內(nèi)容。法院受理案件后的審理，由人民法院自己決定。

仲裁能否成為糾紛解決主渠道仍取決于政府采購(gòu)采購(gòu)合同性質(zhì)

仲裁是目前國(guó)際商事領(lǐng)域普遍采用的解決經(jīng)濟(jì)糾紛的有效途徑。與訴訟相比仲裁具有以下特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：第一，自愿性。即當(dāng)事人可以約定選擇是否仲裁，選擇哪個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁什么事項(xiàng)，選擇仲裁員等。第二，及時(shí)性。仲裁程序靈活、簡(jiǎn)便，仲裁結(jié)果實(shí)行一裁終局制度，一旦裁決即發(fā)生法律效力，仲裁效力具有強(qiáng)制性，如不履行，權(quán)利人可以依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。第三，經(jīng)濟(jì)性。仲裁可以及時(shí)地解決爭(zhēng)議，減少當(dāng)事人在時(shí)間和精力上的消耗，從而節(jié)省費(fèi)用。第四，保密性。仲裁不公開(kāi)進(jìn)行，有利于保護(hù)商業(yè)秘密，維護(hù)商業(yè)信譽(yù)。因此，不少政府采購(gòu)領(lǐng)域的人士表示，政府采購(gòu)活動(dòng)中，如果廣泛運(yùn)用仲裁方式，即可以提高糾紛處理效率，提高糾紛化解水平，又可以保護(hù)當(dāng)事人的隱私和商業(yè)秘密。隨著我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化程度的增加，仲裁也會(huì)成為處理采購(gòu)人與國(guó)外供應(yīng)商糾紛的有效方式。

仲裁是否適用于政府采購(gòu)合同，同樣在當(dāng)前政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)存爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的癥結(jié)仍然是政府采購(gòu)合同的性質(zhì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱《仲裁法》）第二、第三條規(guī)定：“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁。下列糾紛不能仲裁:婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議?！庇纱丝芍?，政府采購(gòu)合同性質(zhì)行政合同說(shuō)的一派觀點(diǎn)顯然不適用于《仲裁法》。

政府采購(gòu)合同性質(zhì)民事合同說(shuō)的一派觀點(diǎn)，如上海市財(cái)政局政府采購(gòu)處王周歡在《政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制初探》一文中認(rèn)為，政府采購(gòu)合同的性質(zhì)應(yīng)屬于民事合同，對(duì)合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)進(jìn)行協(xié)商解決，采取合理的補(bǔ)救措施。一旦通過(guò)協(xié)商難以解決，只有通過(guò)仲裁或訴訟途徑解決。王周歡表示，仲裁所采取的一裁終局的原則是解決糾紛便捷而有效的途徑，避免了曠日持久的訴訟。但目前，仲裁程序、仲裁機(jī)構(gòu)均未被公眾充分熟識(shí)。

持政府采購(gòu)合同民事合同說(shuō)雙階理論，如，北京市大興區(qū)人民法院孫學(xué)博認(rèn)為，政府采購(gòu)活動(dòng)在雙階理論下，第一個(gè)階段屬于行政行為無(wú)法適用于仲裁。只能在行政程序和法院審理兩個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化流程。也就是說(shuō)，如果要優(yōu)化《政府采購(gòu)法》合同簽訂前的爭(zhēng)議處理方式，可選擇的路徑大致可分為兩條：一是優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部爭(zhēng)議解決流程從而提高糾紛解決的效果；二是優(yōu)化法院處理行政訴訟的解決流程，即于安所說(shuō)的由最高人民法院根據(jù)政府采購(gòu)案件的特點(diǎn)，制定適用各類相關(guān)法律審理和裁判的司法解釋。第二階段是締結(jié)采購(gòu)合同和履行合同的私法行為，可以約定通過(guò)仲裁方式或者民事訴訟方式處理糾紛。

持政府采購(gòu)合同性質(zhì)因采購(gòu)對(duì)象不同說(shuō)為代表的于安表示，如果政府采購(gòu)性質(zhì)因案而異，在仲裁可得性方面，當(dāng)事人不得申請(qǐng)仲裁的案件包括政府采購(gòu)交易標(biāo)的中含有國(guó)家職能的、采購(gòu)對(duì)象中用于政府國(guó)家活動(dòng)的非流通物、具有公共設(shè)施屬性的建筑物和構(gòu)筑物，供應(yīng)商的義務(wù)中含有對(duì)國(guó)家的專有義務(wù)的或者以特有方式承擔(dān)法律責(zé)任等不屬于我國(guó)民事交易范圍的政府采購(gòu)爭(zhēng)議。這些列舉事項(xiàng)以外的爭(zhēng)議，才可以考慮申請(qǐng)進(jìn)行仲裁。

不同于于安所建議的，用于政府國(guó)家活動(dòng)的非流通物或具有公共設(shè)施屬性的建筑物和構(gòu)筑物的政府采購(gòu)項(xiàng)目的當(dāng)事人不得申請(qǐng)仲裁。孫學(xué)博認(rèn)為，所有政府采購(gòu)項(xiàng)目均可以仲裁。從法益保護(hù)（法益是指法律所保護(hù)的利益）角度出發(fā)，政府采購(gòu)合同中雙方當(dāng)事人已經(jīng)對(duì)合同內(nèi)容及違約責(zé)任進(jìn)行了約定。即使在合同履行中出現(xiàn)供應(yīng)商違約的情況，例如交付的產(chǎn)品質(zhì)量有問(wèn)題，采購(gòu)人可依據(jù)《合同法》的違約責(zé)任予以解決；交付的產(chǎn)品因質(zhì)量問(wèn)題造成當(dāng)事人損害的，采購(gòu)人可依據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》追究民事或刑事責(zé)任；合同履行中涉及行賄、受賄問(wèn)題，采購(gòu)人可主動(dòng)報(bào)案，國(guó)家機(jī)關(guān)可依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》進(jìn)行處理。這些法益均有與之相對(duì)應(yīng)的法律予以保護(hù)，因此雙方當(dāng)事人在仲裁過(guò)程中依據(jù)合同和相關(guān)規(guī)則進(jìn)行仲裁不會(huì)觸犯相關(guān)法益。此外，對(duì)于非流通物，他認(rèn)為非流通物的特點(diǎn)就是無(wú)法在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，而政府采購(gòu)其范圍即為向社會(huì)采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，如果社會(huì)上無(wú)法流通此貨物，當(dāng)然無(wú)法采購(gòu)，亦不會(huì)產(chǎn)生相關(guān)糾紛。

盡管目前政府采購(gòu)合同性質(zhì)尚存爭(zhēng)議，被國(guó)際廣泛運(yùn)用解決糾紛機(jī)制的仲裁也未被在政府采購(gòu)領(lǐng)域普及。但是，財(cái)政部將政府采購(gòu)修法工作提上日程，相信不久之后關(guān)于政府采購(gòu)合同性質(zhì)的諸多論爭(zhēng)將歸于統(tǒng)一，政府采購(gòu)上的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題將迎刃而解。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。