北京大學(xué)發(fā)布2019年P(guān)PP研究四大報(bào)告

北京大學(xué)發(fā)布2019年PPP研究四大報(bào)告

北京大學(xué)PPP研究中心近日在其主辦的2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會(huì)上發(fā)布了2019年部分研究成果，即《北京大學(xué)·中國(guó)PPP指數(shù)（2018）》《北京大學(xué)·中國(guó)PPP市場(chǎng)藍(lán)皮書（2019）》《全球PPP的歷史沿革與發(fā)展——基于國(guó)際比較的視角》《保險(xiǎn)資金助力PPP發(fā)展的路徑研究》四大報(bào)告，助力建立中國(guó)視角的PPP理論與實(shí)務(wù)框架。

其中，《北京大學(xué)·中國(guó)PPP指數(shù)》全面展現(xiàn)了地方政府保障水平、社會(huì)參與情況以及PPP市場(chǎng)整體運(yùn)行狀態(tài)、發(fā)展環(huán)境和發(fā)展機(jī)會(huì)。“北京大學(xué)·中國(guó)PPP指數(shù)”于2018年12月第一次發(fā)布，本期報(bào)告在2017年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對(duì)指數(shù)模型進(jìn)行了優(yōu)化和改進(jìn)，以期更加合理地反映全國(guó)不同省市自治區(qū)的PPP發(fā)展情況。報(bào)告指出，2018年中國(guó)PPP總體指數(shù)為77.13，相比于2017年的75.2上升了1.93，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)上升，說明整體市場(chǎng)表現(xiàn)和供給側(cè)能力處于穩(wěn)中有升態(tài)勢(shì)。具體而言，三個(gè)一級(jí)指標(biāo)得分如下：政府保障指數(shù)從2017年的82.00上升到2018年的82.95，表明政策的連貫有效性得到加強(qiáng)，地方政府的保障履約能力逐步提高，有關(guān)部門對(duì)于PPP項(xiàng)目的管理水平有所進(jìn)步；社會(huì)參與指數(shù)從64.15下降到62.19，反映了2018年作為PPP的規(guī)范之年，部分不規(guī)范和難以落地的項(xiàng)目陸續(xù)退庫(kù)，少數(shù)社會(huì)資本方因經(jīng)營(yíng)困難出現(xiàn)收縮調(diào)整，社會(huì)參與更加理性，有所降溫；項(xiàng)目運(yùn)行指數(shù)從78.38上升到83.97， 表明經(jīng)過五年多的推廣，行業(yè)人員素質(zhì)顯著提高，中介機(jī)構(gòu)兩級(jí)分化逐步明顯，優(yōu)勝劣汰效應(yīng)開始顯現(xiàn)，PPP項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量得到較大提升。報(bào)告還對(duì)全國(guó)各省的PPP發(fā)展情況進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)和分級(jí)?；谄溆?jì)算結(jié)果，報(bào)告建議：一是要盡快加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)與執(zhí)行力度；二是要多角度、多方共同發(fā)力，強(qiáng)化協(xié)同，提升政府在PPP發(fā)展中的作用；三是要提高金融供給側(cè)改革力度，進(jìn)一步多元化PPP社會(huì)融資渠道，緩解民營(yíng)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的融資壓力；四是要嚴(yán)格項(xiàng)目庫(kù)管理，保證入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量；五是要完善風(fēng)險(xiǎn)分配有效機(jī)制，建立健全績(jī)效考核機(jī)制，增強(qiáng)項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期。

《北京大學(xué)·PPP市場(chǎng)藍(lán)皮書（2019）》圍繞“創(chuàng)新”兩字，研究新的問題、剖析新的案例、解讀新的政策、提出新的模式，從我國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，闡述了PPP在典型行業(yè)和熱點(diǎn)區(qū)域的運(yùn)用和發(fā)展。報(bào)告分為上下兩篇，上篇主要?dú)w納總結(jié)2019年中國(guó)PPP發(fā)展的現(xiàn)狀與重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)的應(yīng)用，對(duì)目前PPP政策環(huán)境趨勢(shì)和項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，并簡(jiǎn)要分析了PPP模式在部分重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)的應(yīng)用和發(fā)展；下篇圍繞當(dāng)前PPP發(fā)展中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題，從專業(yè)角度提出了一些思考。藍(lán)皮書認(rèn)為，我國(guó)與西方國(guó)家在政治體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大差異，導(dǎo)致PPP的發(fā)展路徑和方式與西方有很大不同。因此，一方面，對(duì)于政府與社會(huì)參與者的權(quán)責(zé)利劃分需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情。尤其是對(duì)政府而言，目標(biāo)在于建立“法治政府、有限政府和高效政府”。另一方面，盡快推進(jìn)PPP模式統(tǒng)一立法對(duì)于提升項(xiàng)目落地率、協(xié)調(diào)各相關(guān)政府部門間關(guān)系、提升政府公信力、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)運(yùn)作成本等具有重要意義，亟需建立統(tǒng)一的PPP立法解決PPP工作中出現(xiàn)的各類問題，減輕部門之間因權(quán)利義務(wù)不明確等原因造成的對(duì)PPP發(fā)展的阻礙。藍(lán)皮書認(rèn)為，PPP與政府“花錢必問效，無效必問責(zé)”的機(jī)制與預(yù)算管理理念高度契合，PPP項(xiàng)目基于全生命周期的績(jī)效管理變得日益重要和迫切。

《全球PPP的歷史沿革與發(fā)展——基于國(guó)際比較的視角》則系統(tǒng)總結(jié)了全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家PPP發(fā)展的歷史沿革，以期更好地把握PPP的本質(zhì)內(nèi)涵、內(nèi)在機(jī)理、功能定位及發(fā)展規(guī)律，指導(dǎo)和促進(jìn)PPP的規(guī)范可持續(xù)發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)PPP的理解在實(shí)操層面雖不盡相同，但都強(qiáng)調(diào)政府和私營(yíng)資本之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，以滿足公共支出的資金需要，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，完善公共治理體系。從全球PPP發(fā)展歷程來看，各國(guó)PPP模式的興起與演進(jìn)，均與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“私有化”“民營(yíng)化”或混合所有制改革進(jìn)程有著密切的關(guān)系，折射出政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的經(jīng)濟(jì)邏輯與均衡博弈。PPP從最經(jīng)典的BOT模式發(fā)展至今，已衍生出20余種模式，一方面反映出各國(guó)政府對(duì)PPP模式應(yīng)用的自主性與主導(dǎo)性在不斷增強(qiáng)，另一方面，也映射出PPP模式本身的靈活性和適應(yīng)性。從制度和監(jiān)管層面的對(duì)比來看，各國(guó)PPP法律框架存在本質(zhì)上的不同，監(jiān)管內(nèi)容和程序也映射出不同的理念。但不論運(yùn)用何種法律框架、采用何種監(jiān)管方式，幾乎所有國(guó)家都在沿襲英國(guó)“物有所值”的理念和原則，重點(diǎn)審計(jì)預(yù)期績(jī)效指標(biāo)和政策目標(biāo)。著眼PPP模式的國(guó)際實(shí)踐，“一帶一路”倡議將成為未來PPP國(guó)際合作模式的主流方向。面對(duì)較高的政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如何加速制度環(huán)境與法律體系的對(duì)接，強(qiáng)化金融與管理模式創(chuàng)新，值得深入探討。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)改革實(shí)踐表明，正確認(rèn)識(shí)中國(guó)在PPP監(jiān)管主體、社會(huì)資本結(jié)構(gòu)等方面的特殊性，明確PPP的本質(zhì)功能、加快法制建設(shè)、創(chuàng)新融資模式、進(jìn)一步完善PPP監(jiān)管和合同設(shè)計(jì)，是我國(guó)借鑒他山之石、推動(dòng)PPP健康可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

《保險(xiǎn)資金助力PPP發(fā)展的路徑研究》從我國(guó)PPP項(xiàng)目“融資難、融資貴”的現(xiàn)狀出發(fā)，深入探討保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的路徑選擇，為保險(xiǎn)資金助力PPP項(xiàng)目提供可行的方式方法。通過分析近年來保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的典型案例，現(xiàn)階段保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的方式可分為間接和直接兩種。其中，間接方式是指通過股權(quán)投資、設(shè)立GP等方式間接控制PPP產(chǎn)業(yè)基金或引導(dǎo)基金，最終實(shí)現(xiàn)參與PPP項(xiàng)目的目的；直接方式是指通過股權(quán)投資、債權(quán)投資、股權(quán)投資+特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等直接投資手段，將保險(xiǎn)資金投向PPP項(xiàng)目。報(bào)告通過總結(jié)、梳理加拿大社保基金等國(guó)外險(xiǎn)資參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目建設(shè)提供良好的思路。報(bào)告認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)按照統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，在堅(jiān)持基本原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)各保險(xiǎn)公司實(shí)際情況，合理制定具有可復(fù)制性的保險(xiǎn)資金助力PPP發(fā)展路徑。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合如下五點(diǎn)建議，促進(jìn)保險(xiǎn)資金高效穩(wěn)健參與PPP項(xiàng)目：嘗試設(shè)立保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目投資試點(diǎn)，鼓勵(lì)有能力的機(jī)構(gòu)先行先試；適時(shí)出臺(tái)保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)性文件或操作指引，引導(dǎo)規(guī)范投資；建立適合PPP項(xiàng)目的保險(xiǎn)增信機(jī)制，完善增信體系；加強(qiáng)外部溝通協(xié)調(diào)，為保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；引導(dǎo)行業(yè)加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，提升保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

（來源：財(cái)政部PPP中心）

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