充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用

充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用

——美國(guó)聯(lián)邦政府綠色采購(gòu)制度對(duì)我國(guó)的啟示

■ 趙勇

美國(guó)聯(lián)邦政府將環(huán)境保護(hù)法律與采購(gòu)法律捆綁并形成綠色采購(gòu)行動(dòng)，有其特定的歷史淵源和政治背景，以及發(fā)揮作用的制度、人員能力和文化支撐。從某種意義上說，綠色采購(gòu)行動(dòng)本是美國(guó)聯(lián)邦政府在缺乏足夠的稅收及補(bǔ)貼等其他財(cái)政工具支持下，迫不得已地對(duì)環(huán)保危機(jī)進(jìn)行回應(yīng)的無奈之舉，同時(shí)又因其可以擴(kuò)張政府權(quán)力而不斷得以推動(dòng)。在這種情況下，綠色采購(gòu)制度由于其收益大于成本而得以在美國(guó)建立和發(fā)展，并在美國(guó)、歐盟的推動(dòng)下成為GPA、聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范》中認(rèn)可的內(nèi)容。反觀我國(guó)，在權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、歷史文化傳統(tǒng)、政府采購(gòu)制度的成熟程度、環(huán)境問題的主要矛盾等方面與美國(guó)即便不是截然相反，也可以說是大相徑庭。

第一，我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及長(zhǎng)期以來百姓對(duì)政府的高度信任，并不存在擴(kuò)張中央政府權(quán)力的壓力與動(dòng)力。

第二，在治理環(huán)境問題方面，我國(guó)除了政府采購(gòu)之外，還有很多其他的財(cái)政工具供政府選擇。

第三，環(huán)境問題十分復(fù)雜。美國(guó)是在大規(guī)模的環(huán)境立法幾十年后才逐步將環(huán)保政策納入采購(gòu)政策的。而我國(guó)對(duì)環(huán)境問題的重視才剛剛開始，哪些環(huán)境問題是最突出的問題？哪些技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)該在政府采購(gòu)中得到扶持？回答這些問題不是一朝一夕的事情。

第四，我國(guó)政府采購(gòu)制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，在法律法規(guī)、市場(chǎng)成熟程度、采購(gòu)人員素質(zhì)等方面尚有很大提升空間。在采購(gòu)制度中加入環(huán)保政策，或?qū)⒃黾硬少?gòu)制度的復(fù)雜程度、降低采購(gòu)的透明度，使得綠色采購(gòu)的目標(biāo)與時(shí)間、質(zhì)量、價(jià)格等采購(gòu)的基本目標(biāo)，以及與反腐敗、保護(hù)國(guó)貨、扶持中小企業(yè)等政策目標(biāo)之間的關(guān)系更加難以權(quán)衡。

制度變遷是一個(gè)復(fù)雜而昂貴的過程，而綠色采購(gòu)制度的成本不應(yīng)被忽視。就我國(guó)綠色采購(gòu)制度而言，站在國(guó)家的角度，綠色采購(gòu)行動(dòng)是有成本的，主要包含以下方面。

立法成本。制定一部符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、符合民眾愿望和利益的法律，從立法宗旨、指導(dǎo)思想、基本原則正確定位，再到具體條文比較精良的設(shè)計(jì)、表述，都要支付巨大成本。首先，一個(gè)立法項(xiàng)目的提出，有關(guān)部門通常要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的需要，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行廣泛而深入的調(diào)查研究。在這個(gè)過程中，大量人力、物力、財(cái)力的投入，構(gòu)成一定的成本。其次，法律草案列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃之后，進(jìn)入法定的立法程序進(jìn)行審議、討論、修改，往往需要數(shù)易其稿。其間的會(huì)議、材料等方面的成本支出也是巨大的。

價(jià)格成本。由于保護(hù)環(huán)境的需要，排斥了一部分供應(yīng)商，削弱了競(jìng)爭(zhēng)。供應(yīng)商數(shù)量減少后，原有的市場(chǎng)均衡被打破。對(duì)于一些產(chǎn)品和服務(wù)來說，可能使得完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)變?yōu)楣杨^壟斷或壟斷市場(chǎng)。少數(shù)供應(yīng)商為實(shí)現(xiàn)更多利潤(rùn)勢(shì)必抬高價(jià)格，導(dǎo)致采購(gòu)成本上升。

委托代理成本。針對(duì)國(guó)家整體而言的成本，對(duì)于一些具體單位則可能意味著利潤(rùn)。政策制定機(jī)構(gòu)追求成本的最小化，而具體執(zhí)行單位追求自己的工資津貼收入、閑暇時(shí)間和權(quán)利最大化。這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托-代理關(guān)系。在不確定的環(huán)境中，委托人不能直接觀察到代理人的具體操作行為，同時(shí)代理人不能完全控制選擇行為后的最終結(jié)果，在缺乏有效制度安排的情況下，代理人的行為很可能為追求自身利益而與委托人的利益相違背，從而造成委托代理成本。

當(dāng)前的綠色采購(gòu)制度執(zhí)行狀況如何？筆者認(rèn)為，相關(guān)制度的制定和頒布時(shí)機(jī)可能略顯超前，與采購(gòu)人的普遍需求及市場(chǎng)的實(shí)際供應(yīng)狀況存在一定差距。僅從市場(chǎng)的選擇來看，每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人所采取的經(jīng)濟(jì)行為，都是力圖以自己的最小經(jīng)濟(jì)代價(jià)去獲取自己的最大經(jīng)濟(jì)利益。制度的供需同樣具有成本和收益，一種制度的供給和需求也有一個(gè)均衡點(diǎn)，這個(gè)均衡點(diǎn)上的制度收益和制度成本是相等的，它是在市場(chǎng)供求力量的自發(fā)調(diào)解下形成的。處于這個(gè)均衡點(diǎn)，制度的供給者可以獲得最大收益或付出最小成本使制度得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)通過行政力量使制度成本高于收益時(shí)，即偏離了均衡點(diǎn)，采購(gòu)人執(zhí)行制度的積極性下降，甚至導(dǎo)致制度無法得到實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。

當(dāng)然，市場(chǎng)并非萬能的。由于政府采購(gòu)程序的專業(yè)性，各單位從事具體采購(gòu)業(yè)務(wù)的人員對(duì)綠色采購(gòu)的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，采購(gòu)人在實(shí)踐中往往對(duì)環(huán)境保護(hù)缺乏重視，這在一定程度上造成了市場(chǎng)失靈。如何解決這種市場(chǎng)失靈？政府本能的反應(yīng)往往是直接介入，但筆者認(rèn)為這只是權(quán)益之計(jì)。長(zhǎng)期而有效的解決辦法應(yīng)當(dāng)是提升采購(gòu)人的認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)采購(gòu)人的能力，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性力量。

美國(guó)政府環(huán)境政策和采購(gòu)政策的國(guó)際化，會(huì)在GPA 談判和氣候變化談判中與我國(guó)的內(nèi)政外交形成“交集”。在這種背景下，應(yīng)堅(jiān)持“以我為主”，即從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，積極主動(dòng)地參與GPA談判，審慎穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)氣候變化談判。事實(shí)證明，不顧各國(guó)差異性而試圖將某些一勞永逸的政策標(biāo)準(zhǔn)盲目套用在全體發(fā)展中國(guó)家身上的做法是沒有效率的。

（作者系國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所所長(zhǎng)，本文節(jié)選自作者《從美國(guó)聯(lián)邦政府綠色采購(gòu)制度看美國(guó)國(guó)家治理》一書）

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